法制日报：流动人口选举权的对策完善

　　据国家卫生计生委最新发布的《中国流动人口发展报告2014》数据显示，到2013年末我国流动人口数量达到了2.45亿人，超过了全国总人口的六分之一，伴随着我国工业化、城镇化、现代化的快速发展，其流动人口数量在未来的二三十年内，规模仍将不断增加。数据显示，2013年流动人口平均年龄较之2011年提高了0.6岁，而6至15岁的子女随父母流动的比例比2011年增加了5.2%，而东部地区流入数量占整个流动人口总数的90%。可以看出，随着流动人口年龄知识结构的变化，我国流动人口的性质也逐渐从生存型向发展型转变，流动人口在流入地长期定居倾向更加明显。流动人口为居住地的经济文化发展起到了不可忽视的作用，他们也在城市化进程之中改善了自己基本生活，不少比例的流动人口已经跨入了城市中产阶级生活的水平线，当物质文化已经得到基本满足的时候，处于后物质主义时代文化的流动人口们往往会开始关注和自己息息相关的公共领域，比如公民社会、民间团体，他们迫切希望自己在政治法律上解决自己的身份问题，拥有自己的政治权力，取得相应的合法地位。

　　城市化进程中大量的人口流动使得选民的政治权利保障遇到了重重困难，大量流动人口的基本政治权利——选举权得不到保障。选举权与被选举权是我国公民最基本的政治权力，而人大代表的选举则是公民实现选举权与被选举权的最主要的途径，更是推进我国法治建设，维护和保障人民民主的重要方式。但是在现实操作中，流动人口在基层人大代表选举中的选举权由于各种限制问题却很难实现。根据《选举法》以及《全国人大常委会关于县级以下人大代表直接选举的若干规定》的规定，我国目前对流动人口的选民登记仍然局限于以户籍登记为主的方式，但这一方式却使得流动人口的选举权根本难以保障：流动人口在户籍所在地被登记为选民，流动人口要么自己回到户籍所在地参加选举，要么委托他人代为行使选举权。由于工作、时间、交通等问题，前者很难实现，而对于后者，大部分流动人口对此更是知之甚少。而在流动人口的居住地，虽然流动人口可以凭借原籍的户口证明或选民资格证明到现在的暂住地进行选民登记，但是由于各方面利益与程序的影响，这些外来人员一般都不愿意浪费时间与精力去参与当地的选举，因此这部分人的选举权利实际上无法得到保障。

　　目前大多数流动人口长期居住在户籍所在地以外，并且也有很大一部分尚未办理居住地的暂住证。选民登记地与实际居住地的分离带来的流动人口选民登记漏登等情况严重，极大的威胁到了流动人口选举权的有效行使。流动人口在居住地居民人数中所占的比例越来越大，其所带来的贡献也是不容忽视，每一个流动的人员无论是从法律规定上还是从现实意义上来讲，其都应该也需要参与到居住地基层人大代表的选举中去，这不仅能够更好的维护他们自身的权益，对于我国民主法治的推进也有着重要的意义。

　　流动人口选举权存在的问题

　　一、户籍制度较为落后，无法保障流动人口的选举权。中国的户籍制度使得中国社会仍然处于一个二元化结构状态，户籍不仅仅是一个身份证上的身份证明，还有国家认证能力的象征，与自身的经济和社会的待遇相联系。但在户籍制度管理上，流动人口无论怎样流动，是不涉及户籍变化的，他们在流入地没有流入地的户籍，可以看出流动人口与农民工一个最大的区别就在于许多农民工到了流入地之后会变为流入地的居民，而且流动人口的流动时间和空间都较为随意，更使得传统的户籍制度对于流动人口的定义难以把握。这样人户分离的状态，使得流动人口不可避免地享受到非均等化的公共服务，无论是在最低生活保障，还是基本医疗、义务教育，流动人口都存在着不公平的待遇，政治权利中的选举权问题更是无法实现。

　　二、政治机制改革缓慢，无法有效保障流动人口的选举权。相对于流动人口数量的不断增加，我国的政治运行机制也没有很好的适应流动人口变化带来的政治社会问题，至今尚未有一套专门用于界定流动人口的政治权利问题的法律法规，制度的缺失使得政治体制无法有效保障流动人口的选举权合理有效地利用。不少流动人口选民的选举权利没有得到真正的实现，《选举法》中关于选民普遍性、平等性的原则得不到实现，也使得宪法中的人民主权思想化为泡影。各级人大特别是作为主要流入人口区域的东部地区关于保障其选举权问题的地方性法规也不完善，《北京市区、县、乡、民族乡、镇人民代表选举实施细则》就规定：户籍属于外省市而非北京本地的居民，一般不能在北京参加选举，应回其户籍地参与选举。如果不能回户籍地参选的，应回户籍地开出证明后才能在居住地参与选举。这无异于变相强制让流动人口回到自己的户籍地行使自己的政治权利，即便有一定的参政意识，面对高额的经济负担，生活水平在城市之中处于中下层的流动人口不得不无奈地放弃自己的选举权利。如果不改善传统的政治运行机制，那么选民参与程度将在城市中大打折扣。

　　三、选举组织宣传不够，无法推动流动人口积极行使选举权。目前在各级人大之中，没有相应常设的负责选举的部门，都只是在各地换届之时临时组织的选举机构，他们自身对于选举的概念和思想都理解不透彻，导致选民对于选举权行使的冷漠，认为换届过程只是一个走形式的任务，加上流动人口流动性大，组织宣传的不力，使得许多选举人口根本不知道行使参与选举的权利。各级人大也没有相应的政策性法规保障流动人口的选举权利，在选举成本较高的情况下，流动人口参选行使权利的积极性不高，流动人口自身选举意识的缺失，客观导致其政治权利无法得到实现。

　　流动人口选举权的完善建议

　　一、完善选举立法，切实维护流动人口的选举权。首先可以进行选区的优化划分，因地制宜，针对不同的地区环境合理划分选区。比如可以通过职业的区分划分选区，给予流动人口单独的选举空间，这样必定会极大地促进流动人口的参政民主意识，保障他们的选举权，在一定程度上减少选举成本给流动人口带来的影响。其次也可以探索制定相关“异地选举”的法律法规，义乌作为全国流动人口总量较大的城市在这方面做出了积极的探索，通过推行“外来人口本地化”政策，把“外来打工者”身份认证为“外来建设者”，给他们与本地人口同样的政治社会经济待遇，收到了良好的效果。在流入地实现流动人口的选举权，有利于维护当地的整体环境稳定，保障流动人口的基本政治权利，使得外来人口积极为当地发展建言献策，促进当地经济快速发展。

　　二、改善政治机制，真正保障流动人口的选举权。流动人口的选民登记一直是困扰其选举权利行使的核心问题，传统的“一次登记、长期有效的”选民登记制度已经无法有效契合如今庞大的流动人口参选问题，在网络信息时代，流动人口的选民登记可以充分利用网络资源优势，在网络上与户籍地进行选民资格核对登记工作，改变传统必须回到户籍地进行相关选举或证明的政治运行机制，减少流动人口的选举成本。在政治体制上，必须逐步打破传统的城乡二元体制，在户籍制度上进行相应的改革，通过身份认证等一系列手段不断改善政治运行机制，真正实现流动人口的选举权。各级人大针对流动人口选举问题也应当做出一定的改变，可以尝试在选举之中设立专项资金保障流动人口的选举活动，对于流动人口进行相应的选区划分，推举一定比例的流动人口代表进入各级人大进行参政议政。

　　三、培养参政意识，推动实现流动人口的选举权。民主是一个产生基本权利的过程，而法治是约束这种权利的规范，民主意识与法治规范是一个国家建设最基本的两个方面，不断培养流动人口的民主参政意识，有利于推动法律真正实现流动人口的选举权。通过一定的组织形式和宣传手段，相应的选举机构在换届过程中可以采取法律咨询、法律援助的形式加强对流动人口的政治意识和法制教育，使得民主、法治思想不断深入于流动人口的内心之中，让他们自觉行使自己的政治权利，流动人口的选举权才能得到最终的实现。王鸿铭