解密美国国安会总统智囊团：只能献策不能决策

　　2011年5月，美国总统奥巴马与他的安全事务团队一同在白宫现场观看击毙拉登直播。

　　基辛格 1969年－1973年担任尼克松政府的国家安全事务助理。在基辛格领导下的国安会，工作人员达到80人。尼克松在外交事务上甚至都不会咨询国务卿罗格斯，后来，尼克松干脆任命基辛格继续担任国家安全助理，同时任国务卿。尼克松辞职后，福特总统为了不令外交大权过于集中，任命基辛格的助理担任国家安全助理，基辛格继续担任国务卿。

　　布热津斯基 著名波兰裔美国国际关系学者、地缘战略家、国务活动家、外交家。1977年至1981年担任卡特政府的国家安全事务助理。福特总统卸任后，继任者卡特担心外交事务过于集中，于是任命相对独立、并且能提出不同意见的布热津斯基担任国家安全助理。

　　鲍威尔 1989年被任命为参谋长联席会议主席，晋升四星上将。他是第一位黑人参谋长联席会议主席。1990年，指挥美军取得海湾战争胜利。1993年辞去参谋长联席会议主席一职。2001年1月至2005年1月任国务卿，成为美国历史上第一位黑人国务卿。

　　康多莉扎·赖斯 继奥尔布赖特之后美国历史上第二位女国务卿。2001年，任美国国家安全事务助理。2005年1月，出任美国国务卿。赖斯能讲流利的俄语，是俄罗斯（前苏联）武器控制问题的专家，是小布什政府的核心人物。

　　“美国国家安全委员会可能是世界上最有权力的委员会了，它由美国总统身边最具影响力的一群人组成，所制定的政策对于世界格局走向起到重要作用。然而，这个组织却充满了神秘感。”曾在克林顿政府中担任要职的美国学者戴维·罗特科普夫在《美国国家安全委员会内幕》一书揭开了美国国家安全委员会的神秘面纱。美国国家安全委员会就是总统的智囊团，将跨部门的国家安全信息传递给总统，供其做出决策。任何一件重大的美国外交和安全事务，都不会缺少国安会的身影，从美苏对抗，到击毙拉登，这一冷战时期的产物是如何运作的，在今天的国际政治格局中发挥怎样的作用？又引发了怎样的争议？

　　运作

　　国安会献计击毙拉登

　　在国家安全外交事务上，美国总统有专门的团队来辅佐，其中最重要的当属国家安全委员会，从冷战到海湾战争到阿富汗战争再到击毙拉登，美国国家安全委员会无不发挥至关重要的作用，由此从这些事件的决策过程中，我们对美国国家安全委员的运作机制可见一斑。

　　今年下半年的叙利亚危机事件中，奥巴马多次召开国家安全委员会会议，审议各种方案，8月31日，奥巴马在白宫发表演讲宣布，他将就对叙利亚采取军事行动寻求国会授权。这次讲话传达出一个重要转变，美国对叙利亚动武的态度开始正式趋向缓和。

　　此次演讲的表态，并非奥巴马独自做出，就在当天早晨，他再一次召开了国家安全委员会会议商讨对叙对策。副总统拜登、国防部长哈格尔、美国国家情报总监克拉珀、中情局局长布伦南、美国国家安全事务助理赖斯全部出席。

　　当奥巴马说出自己希望取得国会授权时，据说其中一些人表达了不同的意见。不过，经过2个小时的讨论，国家安全委员会成员全部同意支持奥巴马的决定。

　　不仅是叙利亚事件，在震惊世界的击毙拉登事件中，美国国家安全委员会也是幕后指挥者。2010年12月，时任中情局局长帕内塔向奥巴马进行简报，情报指出拉登在巴基斯坦的可能藏身地点。奥巴马授权帕内塔制定方案。

　　2011年1月，美国精英特种作战部队军事指挥官麦克雷文分析了帕内塔方案的优缺点。2月，国防部首席反恐顾问维克斯、麦克雷文、帕内塔和其他安全部门高官一道在中情局开会，大家就着苏打水吃三明治，中情局团队则在一旁给大家做情报分析。行动策划者开始审议此前他们已经制定的3个方案。

　　在2011年5月击毙拉登前，奥巴马至少主持了9次国安会会议，就拉登藏匿的地点情报进行讨论，以及商定行动方案。2011年4月初，奥巴马暂时同意直升机突袭的方案，奥巴马还指示为美军制定更完备的逃生方案。4月28日，就在突袭拉登前几天，奥巴马和帕内塔前往军情观察室，海军上将马伦向国家安全委员会解释了突袭的最终方案。5月1日，海豹突击队执行捕杀拉登任务，而在美国白宫，奥巴马及其国家安全顾问团队实时监控着战事进展，这一幕就是那张著名照片所记录的奥巴马和安全团队得知拉登被击毙的场景。

　　成立

　　冷战对抗苏联产物

　　在叙利亚和拉登事件中，美国国家安全委员会的职责侧重于统筹谋划和指挥协调。虽然重大安全事务都要经过该机构商讨，但国安会却没有决策权，决策权还是归白宫掌管。国家安全助理也是由总统拍板，不需要国会批准。

　　作为冷战对抗苏联的重要产物，美国国安会于1947年建立，在历任总统影响下，国安会几经改革，发挥的作用有大有小。冷战后，在国家安全的大事件上，国安会起到了重要作用。

　　1962年古巴导弹危机是国安会早期最重要的危机处理案例之一。1962年10月16日早上，美国总统肯尼迪听取国家安全事务助理的汇报后，立即召集了国安会成员开会，讨论应对苏联把导弹运进古巴的问题。

　　1990年8月2日，伊拉克入侵科威特，时任总统老布什紧急召开国家安全委员会全体会议，除总统外，时任国务卿贝克、国家安全事务助理斯考特罗夫特、国防部长切尼、参谋长联席会议主席鲍威尔和中情局局长韦伯斯特等悉数列席，会议同意发动海湾战争的决定。

　　班底

　　充满总统意志的机构

　　美国国安会由总统任主席，法定出席成员为副总统、国务卿、国防部长和能源部长。参谋长联席会议主席和中央情报局局长分别以军事顾问、情报顾问身份列席会议。

　　总统可根据需要指定会议列席人员，白宫幕僚长、总统法律顾问和总统经济政策助理可以获邀参加任何话题的国安会会议。司法部长、管理和预算办公室主任可出席讨论与其相关领域问题的会议。其他各部门高官有时也会在需要时候列席。

　　国安会的机构设置和人员任命几乎由总统意志决定。有文章指出，美国国家安全政策过程体现了总统的决定，国安会同样如此。在实际操作中，总统不会太在意法定成员是否全部出席，出席成员是否都对问题有帮助。如总统需要，你就出席；不需要，就可以不出席。讨论重大安全问题时，总统会召集“大佬”开会。国安会的顶层会议采取“有事就开，无事不开”的形式。

　　权限

　　只能献策不能决策

　　不过，美国国安会是一个纯粹的咨询机构，并没有制定政策的权力。除了总统主持的最高级别安全会议，美国国安会还有由国家安全事务助理主持的部长级安全会议、由国家安全事务副助理主持的副部长级安全会议。

　　美国总统的国家安全事务助理虽然不是国安会的法定出席成员，但是他却是美国总统在国家安全事务上所倚重的最为关键的一人。

　　美国前总统艾森豪威尔在1953年就任总统伊始，做出了一个影响深远的制度设置，即设立一个不需通过国会批准的“总统国家安全事务特别助理”（也称“国家安全顾问”）的职位，执掌当时国安会下属的计划委员会，侧重履行跨部门政策计划职能。这个职位当时并不十分显要，但经历演变，后来成为美国对外政策决策体系中举足轻重的职位。

　　国家事务安全助理的权力，在基辛格和布热津斯基时期达到顶峰。在基辛格担任尼克松总统的国家事务安全助理期间，当时的美国国务卿完全被边缘化。基辛格让这个职位一炮走红，随后又有一批至关重要的人物担任了该职，其中包括耳熟能详的布热津斯基、康多莉扎·赖斯等人。

　　人员

　　幕僚团队达200人

　　美国国安会的构成要件有两个，一是以总统为首的法定成员，比如副总统、国务卿、国防部长等人，另一个是国安会下属的日常工作机构，由国安会工作人员组成。这一工作机构属于白宫，是不折不扣的“国王班底”。一批白宫国家安全团队的精英负责收集和分析各项安全事务的信息，供总统参考。同时，他们通过国家安全事务助理直接得到总统的指示。

　　每一任美国总统，都会对国安会进行一些改革。在奥巴马时期，他将原来的国家安全委员会工作人员和国土安全委员会工作成员合并，形成国家安全工作人员。这批“国王班底”的规模堪称庞大，人数有上百人，分管各自的国际地区事务，比如亚洲、非洲、欧洲事务；同时设有对外政策演讲部、法务部、国际经济事务部、环境事务部等；另外，24小时运作的白宫“战情室”员工也属于国安会工作人员的范畴。

　　戴维·罗特科普夫在《美国国家安全委员会内幕》中这样写着，国家安全委员会的幕僚主要支持总统国家安全事务助理的工作，如今这个团体已经扩大到200人，其中包括拥有内阁部长权力的高层决策者，还有普通的下级研究人员和后勤人员。正是这些人为总统起草文件、演讲稿和信函，他们联手与其他机构合作，与外国大使、参议院议员、游说团、“总统的私友”和特殊利益集团会面。人们挂在嘴边的国家安全委员会，指的就是这些幕僚。

　　久而久之，随着国家安全委员会的发展变化，这支队伍的力量势不可当，越来越强大。如今，它已成为一支相当庞大的政府机构，其员工人数比一些内阁级别的部门还要多，拥有的权力甚至比大多数更为庞大的主要行政机构都大。当然这也引发人们对安全部门权力的担忧，特别是斯诺登事件曝光后，美国出现了越来越多要求制约安全部门权力、监督安全部门决策的声音。撰文/新京报记者 储信艳