分析称解决北京“人口苦恼”应建设人口信息平台

　　中新网2月8日电 最新一期《学习时报》刊登了国家人口计生委课题组的文章《北京“人口苦恼”与人口规划的基础作用》。文章针对北京“人口苦恼”问题，建议构建人口信息动态采集、统计与分配体系，推进全员人口信息平台建设，建立人口信息共享机制，提高全员人口个案数据的真实性、及时性和完整性，建设以公民身份号码为基准的国家和省两级人口数据库。

　　文章称，据2010年第六次全国人口普查，北京市常住人口为1961万人，这个数字超过国务院批复的北京市2020年总人口控制规模近一成。有人估计，按实有人口口径计算，北京同期人口应该已经超过2000万人；也有人以北京地区使用“支付宝”的登记人数估计，生活在北京的人口达到3000万人。如何应对人口规模过猛、过快的增长，成为北京处理一切城市管理问题首当其冲的“苦恼”。

　　新中国计划经济时期的人口管理是有效的。“城乡分治+计划指令+统购统销”的综合作用，通过户籍制度，打造出这个时期特有的“人口制度红利”。进入市场经济阶段后，必须重新构建起适合市场机制下的人口调控体系。北京的“人口苦恼”说明，解决这个问题的迫切性已经刻不容缓。

　　文章指出， 应对北京人口规模增长过猛过快的问题，涉及许多复杂的社会经济措施，譬如跨行政区产业布局的调整、城市功能整建制的迁移、副城功能团组的完善、居民生活成本梯度的打造、基本公共服务均等化的形成，等等。但是，如果不能构建起新的适合市场机制的城市人口调控体系、组织机构体系和法律制度体系，那么，完成上述任务，仍然会是纸上谈兵。

　　文章提出了四点建议：第一，确立以法律调整为主的城市规划实施环境。在城市规划的实施中，由行政调整为主变为法律调整为主，有效限制行政自由裁量权的应用范围，这是国际先行国家的普遍经验，也是强化城市规划执行的必由之路，又是摆脱北京“人口苦恼”的先决条件。日本东京都的城市规划，需要遵循的法律有几十部，其中包括如《国土利用规划法》、《国土综合开发法》这类基本法；如《首都圈开发整治法》、《关于限制首都圈原有城区工业发展法》、《关于国家财政对首都圈的近郊整治地带进行整治的特别措施法》这类直接法；如《农村区域吸引工业促进法》、《工业再配置促进法》、《技术集聚城市法》、《头脑布局法》、《综合休闲娱乐区建设法》、《多极分散法》这类配套法，等等。完善的法律体系，规范了政府在制定规划、实施规划和行政执法时的行为；防范了特殊利益集团运用市场机制侵害公共利益的可能；通过法律的制定、修订过程，也吸纳和协调了不同利益集团的社会经济诉求。国际经验表明，对城市规划、人口发展、土地开发这类长远利益必须优先于当前利益的公共事务，必须以法律规则约束和监督行政权力。

　　第二，确立人口发展规划在国民经济和社会发展规划中的基础地位。城镇化过程，是因人口向城市集聚而产生的资源在空间上的重新配置过程。工业化过程，是因生产方式变革而产生的资源在技术上的重新配置过程。两者既相联系，又相区别，却不能相互替代。产业规划的基础是资源的技术配置，其主要的能动因素是产业，人口作为资源之一，处于从属地位。城市规划的基础是资源的空间配置，其主要的能动因素是人口，产业作为人口发展的经济支撑，处于从属地位。长期以来，我国的国民经济发展规划重视产业规划，忽视城市规划，甚至以产业规划代替城市规划，使人口发展的能动作用无法获得有组织的发挥，只能自发地起作用。北京的“人口苦恼”就是这种自发性的一颗苦果。在市场经济条件下，人口发展规划是城市发展的基石，是城乡规划、土地规划、区域规划、产业布局、基础设施布局必须遵循的导航图。它不能作为一般的专项规划，而应作为重大的基础性规划来对待。

　　第三，构建人口信息动态采集、统计与分配体系。实时、动态的人口信息，是进行人口调控的基础，也是编制人口规划、制定人口政策、配置公共资源的依据。为此，推进全员人口信息平台建设，建立人口信息共享机制，提高全员人口个案数据的真实性、及时性和完整性，建设以公民身份号码为基准的国家和省两级人口数据库，就成为实现人口规划基础性作用的关键条件。依托这个平台，建立以人口评价为基础的部门间、区域间、城乡间和产业间的人口信息衔接机制，实施重大事项的人口综合评估制度，在编制国民经济和社会发展规划、出台重大经济社会政策、引入重大工程项目时，遵循人口调控规划，落实人口调控目标。

　　第四，实施人口调控绩效考核。市场机制下的人口调控，是以法制为基础，以规划为指导，充分发挥市场配置资源的基础作用，通过全面而细致的政策引导，实现人口规模、素质、结构和分布合理化的行政过程。这种调控，一要遵循市场机制的运行规律，尊重公民的基本权利，立足政策引导，减少硬性指令；二要遵循法制社会的运行规律，注重规划的公平公正，立足法律规范，减少自由裁量；三要遵循行政管理的运行规律，保障政府的运作效率，立足公共服务，减少放任自流。因此，这种调控是这三种规律共同作用下的复杂调控过程，不可偏废。必须建立科学有效的人口调控绩效考核制度，监督行政过程，保证行政质量，提高行政效率，以增强人口规划对指导各项社会经济专项规划的行政约束力，增强人口规划指标对调节不同地区各类城市管理目标的行政约束力，增强人口规划实施效果对评估相关管理人员行政水平的行政约束力。