聚焦居住证制度改革：学者称关键在落实附带福利

　　全面实行居住证制度积极意义

　　首先,有助于从制度和政策上缩小城乡差别,促进城乡人员和资源流动,从而使社会资源得到合理的配置,进而促进城乡一体化进程；

　　其次,全面实行居住证制度,有利于促进公共基础设施建设和社会保障制度的完善。使符合条件的流动人口能够在城镇落户,从而在就业、求医、子女教育、养老、住房等方面享有基本公共服务,推进基本公共服务均等化,取消城乡身份差别,真正做到人员和资源的高度流动,共同推进和谐社会的发展。

　　关注理由

　　从2002年上海“破冰”起,居住证已经走过了10个年头。随着越来越多城市的推行,这一发端于地方的管理智慧,即将上升为国家层面的制度。公安部副部长黄明近日透露,正在起草居住证管理办法,目前已形成草案,正在征求各方意见,今年将报国务院审定。对于2.53亿在城市中流动的农民工来说,这一制度的推行将给他们的生活带来巨大的变化。

　　来自陕西的女性务工人员张利是一名“80后”,年龄并不大,但她来北京打工的年头却有整整12年了。

　　“虽然在北京呆了这么多年,但在大城市里还是缺乏归宿感,融入进去比较困难。”张利告诉《法制日报》记者,她最大的感受首先就是工作不稳定,由此带来了收入不稳定,住宿地点不稳定,社保保障不稳定等很多困难。

　　张利不知道,一场正在掀起的关于“居住证”制度的改革,或许将破解她所说的一堆难题。

　　在今年“两会”期间,公安部副部长黄明在“统筹城乡社会发展促进农民工融入城市”提案办理协商会上表示,正在起草居住证管理办法,目前已形成草案,正在征求各方意见,今年将报国务院审定。该管理办法将解决当前农民工进入城市迫切需要解决的一些问题,更好地维护农民工的权益,以及解决农民工落户通道问题。

　　在今年的政府工作报告上,“居住证”一词同样被提及——“积极稳妥推进户籍管理制度改革,推动实行居住证制度,为流动人口提供更好服务。”

　　2.53亿农民工如何融入城市

　　张利工作的地点位于北京市大兴区瀛海镇西二村的厂房,这里四周空旷,人烟稀少,再往南走便进入了河北境内。

　　张利工作的环境很差:简陋的厂房里冬天没有暖气,低温达到零下十几度,夏天没有电扇,高温达到四十多度。张利的工作时间是这样的:早上8点到中午11点半,之后半个小时吃饭,再从12点一直干到下午5点,再用半个小时吃饭,接着一直干到晚上8点。吃的菜只能二选一:萝卜或者大白菜。

　　即便是这样的一份工作,去年年底,由于老板翻脸不认人,将工厂里所有的工人都“炒”掉了,导致几年来张利等人没有获得一分钱的社保。

　　张利的遭遇并非个例。

　　据人力资源和社会保障部副部长杨志明透露,2011年,中国农民工数量为2.53亿人,“80后”、“90后”新生代农工占60%以上。与老一代农民工相比,新生代农民工更加注重参加社会保险、分享企业和城市的发展成果。因而,这方面的矛盾纠纷更加凸显。

　　中国社会科学院法学所研究员莫纪宏告诉记者,社会经济的发展是推进户籍改革和城乡居民自由流动的关键因素。在商品经济条件下,居民本来就具有迁徙和居住自由,只是我国现今社会和经济发展状况受限,很多农民工进入城市之后面临着种种困难和不适应,使得我们不具备实行这一制度的条件。

　　居住证附带的福利如何落实

　　“在城里打工吧,收入不高而且不稳定,但是另一方面房租高消费高,如果再有个孩子在这里上学,基本就攒不上多少钱了。”河北籍女性务工人员杜玉花对记者说。

　　张利也承认,她在城市里打工所遭遇到的最大的问题就是子女入学受教育的问题。尽管孩子已经4岁了,但张利一直没有考虑将他“弄”到北京来上学。

　　对于杜玉花和张利所担忧的问题,有多名重量级官员已在“两会”期间提及。

　　中央政法委副秘书长、中央综治办主任陈训秋表示,今年上海、浙江、广东等地积极推行居住证制度,把流动人口子女入学、社会保险、考驾照、办理住房手续等功能纳入其中。下一步要发挥居住证对流动人口实际状况的记载功能,为其有序落户城镇提供阶梯。国家层面将在适当的时候出台法规,全面实行居住证制度,并更多地着眼于为流动人口服务,而不是管理。

　　然而,对于将流动人口子女入学纳入居住证制度改革的提法,张利仍觉得顾虑重重。

　　“孩子打从一生下来就没在我跟前,我觉得自己跟孩子的感情都生疏了,也一直考虑过想让孩子呆在自己身边,但如果要让孩子在北京上学,需要花很多钱。最重要的是,即便真的在北京上学了,也不会是什么特别好的学校。”张利说,她目前居住的地点在城乡接合部,孩子也就只能在那附近上学了,“许多和我一样在北京打工的人也有把孩子带过来上学的,但那受的根本就不是什么教育,反正早上去晚上回,就和放羊一样,只要孩子不生病不出事就没人管”。

　　更让张利担心的是,孩子在北京上学可能遇到歧视。

　　“我一个亲戚就把孩子带到北京来上学了,我曾经替我那个亲戚去开过一次家长会。在学校里,本地学生和外地学生之间还是分得很清楚,本地学生和家长也看不起外地学生和家长,他们认为我们就是外地人外地的学生,我们还是会回到外地的。我们这些流动人口的孩子在心理上感受很差的。”张利说。

　　对此,中国人民大学教授毛寿龙认为,真正推行居住证制度的核心在于落实居住证所附带的福利。这就要求有关部门在制定和实施居住证制度时做到,“政策要以制度为基础,制度的推行必须依存有利可靠的政策。要把以前的相关政策进行合理的清理,扫除居住证制度推行过程中一些不必要的障碍,为现今居住证制度的全面推行营造一个良好的政策环境。此外,还要完善居住证制度的相关管理机构,提高相关部门的办事效率,使广大外来务工人员切实享受到这一制度带来的优惠和便利,真正做到‘一证在手’,即可享受到与现居住地居民同等的待遇”。

　　户籍改革需要慢慢磨合

　　张利对于居住证缺乏概念,对于暂住证却并不陌生。

　　“过去每年都要求办‘暂住证’,反正就是交点钱领个证,但基本没什么用,也没享受过任何好处。”张利说,“过去办暂住证既要收钱,办起来也不方便,现在好一些了,主要是因为办证机关的态度好多了。”

　　事实上,在张利们的直观感受之外,从“暂住证”到“居住证”的变化,反映出了户籍制度改革的推进。

　　“长期以来,取消、废止暂住证的呼声一直不断。中国一些地方开始先行先试,把居住证取代暂住证作为新一轮户籍制度改革的过渡性手段。居住证制度的实施,让广大外来务工人员切实感到了城市的接纳和包容,他们在教育、就业、医疗等方面,可以享受到与当地居民同等的待遇,从而淡化了户籍差别。”毛寿龙说。

　　“居住证制度的主要作用在于加强城市居住管理,不能把它的作用无限放大,城乡一体化进程及户籍改革都是一个慢慢磨合的过程,具有一定的历史过程。要从根本上改变这一问题还要靠社会经济的发展,通过经济这个有力的杠杆,推动一系列问题的解决。当然全面推行居住证制度在平衡地区社会发展能力、创造统一的社会保障制度、提高生活质量、加强城市管理方面有它积极的意义,所以要正确看待它,不可过分乐观,也不能盲目悲观。”莫纪宏说。

　　“即便居住证真的像媒体上说得那么好,我还是愿意将孩子放到老家。因为在那里上学,从小学到高中再考大学,他可以一直上下去,不会有什么变动,在这里(北京)上学就不好说了。”张利说。

　　□视点关注

　　本报记者杜晓

　　本报实习生公言霞