中国社会转型多领域矛盾凸显 调解促社会更和谐(2)

　　调解向专业化迈进

　　调解要想在化解矛盾纠纷中发挥更大的作用，必须跟上时代发展步伐，从主要依靠权威、感情进行调解，向更多地依靠法律和专业化知识调解的方向转变。本刊记者在北京、上海、江苏等发达地区采访时发现，这一转变已经出现，其具体做法可望为进一步完善调解制度提供借鉴和参考。

　　人员机构正规化

　　人员和机构是开展调解的首要保障。在我国，长期以来存在着人民调解、行政调解、司法调解等调解机制，但调解员多为兼职，也没有正式的调解机构和场所。目前，一些地方正着手改变这一现状。

　　江苏南通市已出台文件，要求县级大调解中心独立办公，面积不少于800平方米，乡镇大调解中心面积不少于200平方米，村居调处站(调委会)要设立专门的办公用房和调解室。相关工作经费纳入财政预算。

　　南通下属的启东市王鲍镇三岔店村是当地基础条件比较薄弱的一个纯农业村。记者在该村村级服务中心看到，这里也设立了专门的调解室，桌椅齐全，墙壁四周挂有调解的程序、受理范围、责任人等相关公告。这样的调解室，在南通几乎所有的村(居)都有。

　　江苏常州市也在全市范围纵向建立了三级矛盾纠纷调处机构。常州市司法局基层处处长周莉萍介绍，在7个辖市(区)、58个镇(街道)已全部规范设立社会矛盾纠纷调处中心，在村(居)也全部设立了调处服务站(老娘舅工作室)，共有1143家。

　　与此同时，专职调解员的配备也在不少地方启动。

　　记者从北京市公安局了解到，该市2010年公开招募了第一批专职民事调解员，共603人，年龄最大的68岁，最小的23岁，其中在职司法调解人员97名，公检法司离退休人员157名，曾从事社区工作人员108名，其他曾从事法律方面工作或熟知法律知识的人员241名。

　　“我们第一批调解员还在北京人民警察学院封闭培训5天。”调解员白申元说，来自北京市司法局的专业人员、高校教授、公安部门及西城区经验丰富的调解员代表等，为他们进行了民法、合同法、婚姻法、继承法等与群众日常生活密切相关的民事法律知识、民事调解常用方法、心理学知识等方面的培训。

　　服务领域专门化

　　2011年9月下旬，上海一位高龄产妇在医院自然分娩，婴儿处于窒息状态，因救治无效死亡。此后，产妇家属与院方持续交涉20多天无法达成一致。医患纠纷人民调解委员会介入后，经调解员专业、科学、公正地分析，最终认定双方都有一定的责任，根据过错大小，以院方赔偿20万元达成协议。

　　据了解，上海市自2011年8月开始全面推进医患纠纷人民调解工作，截至今年8月，各医患纠纷人民调解委员会(以下简称医调委)共受理医患纠纷2272件，调解成功1623件，调解成功率约为71%。

　　部分当事人告诉记者，他们信赖医调委不仅仅是因为这是一个独立的第三方调解机构，还因为这里有懂行的专家，谁是谁非能给双方剖析明白。目前，上海各医调委共配备了140余名懂法律、懂医学、懂调解的“三栖”调解员，还有900余名来自医学、法律、心理咨询等不同领域的专家提供技术支持。

　　专家表示，以医患矛盾为代表，当前民间纠纷出现了行业性、专业性的特征，对调解机构和调解员都提出了更高的要求。上海市今年上半年医患纠纷等专业性调解工作的受案总量达到78352件，占到全市各级人民调解组织受理民间纠纷总数的57.6%；参与调解的医患纠纷、房地产物业纠纷、交通事故纠纷、劳动纠纷的绝对数量越来越大。

　　在这一形势下，各地调解机构也出现了服务领域专门化的发展趋势。如上海、江苏等地都成立了专门的医患纠纷调解委员会或调处中心，北京成立了工程纠纷人民调解委员会，江苏南通成立了婚姻家庭纠纷调解中心，内蒙古成立了高速公路交通事故人民调解委员会等等。

　　即使在一个综合性的调解机构内部，也在形成分工。在南通市崇川区社会管理服务中心，记者看到调解室墙上挂有一张大表，写明了十几位调解员的专长，有的擅长解决拆迁纠纷，有的精于调处医患矛盾，还有的善于化解家庭纷扰。群众前来反映问题，服务中心会结合调解员的专长和群众的选择，安排调解。

　　部门联动常态化

　　当前，许多矛盾的出现涉及多个领域，需要相关部门配合协调，共同参与，才能根本解决问题。

　　南京市秦淮区司法局副局长谭道林说，原有的调解组织构架各成体系，法院有诉讼调解，司法局有人民调解，各职能部门有行政调解，容易导致机构重叠、力量分散、财力浪费，特别是群众有了纠纷不知道该找哪个部门、找谁调解。

　　在此背景下，“大调解”机制在江苏南通等地应运而生，即党委政府统筹协调解决重大复杂矛盾纠纷，政法综治部门整合各方力量，建立调处化解矛盾纠纷的综合平台，做到“统一受理、集中梳理、归口管理、依法处理、限期办理”。

　　南通市委常委、政法委书记曹斌说，南通市按照“综治牵头、依托部门、机制专业、实体运作”的原则，整合公安、房管、人社、民政、环保以及妇联等部门形成大调解格局，为交通事故损害赔偿、征地拆迁、劳资纠纷、环保纠纷以及婚姻家庭纠纷等各类纠纷提供调解服务。

　　在北京，部门联动的举措是“民调进所”。所谓“民调进所”，就是在派出所设立治安民间纠纷联合调解室，整合公安、人民调解委员会、司法所等政法资源，综合运用治安调解、人民调解等各种手段，努力在矛盾纠纷的最前沿发现问题、归口解决。

　　在上海，众多调解员则在诉调对接中心这个平台上为民众排忧解难。上海市高级人民法院院长应勇告诉记者，“诉调对接”是指法院诉讼系统与法院外非诉调解系统的相互对接与有机整合，旨在让更多的纠纷能够在诉前、诉中以调解的方式解决，让更多的人民调解协议经过法院的司法审查转化为司法文书。

　　“秦玲妹巡回调解工作室”就是上海市徐汇区法院著名的“移动调解室”，由女法官秦玲妹领衔，负责与14个行业(专业)人民调解委员会、13个街道(镇)诉调对接工作站对接。这一办法让不少当事人既省时又省钱，同时还缓解了法院受理案件数量快速攀升的压力。

　　制度章程规范化

　　随着调解案件的增多，如何规范调解的程序、如何确定调解的范围、如何保障双方当事人的权益等，成为亟待解决的问题。

　　记者在南通市医患纠纷调处中心了解到，按照规定，调解纠纷需要医患双方和鉴定专家“同坐一堂”，各自陈述理由，鉴定专家现场取证，鉴定结果当场拍板定案，谁是谁非一目了然，以确保调解程序的合法性、透明性和调解结论的科学性。

　　北京市则制定了严格的“治安、民间纠纷受理流程”，细化了接警、甄别、登记、调解、回访、反馈“六步工作法”。同时还明确了受理调解的范围，包括婚姻家庭纠纷、生产经营性纠纷、财产性纠纷和侵权性纠纷，以及调解员不得徇私舞弊、不得吃请收礼、不得泄露当事人隐私等工作纪律。

　　在每个派出所调解室的档案柜里，都存放着每一起调解案件的卷宗。记者经过允许后打开一份，发现虽然是民事调解，但卷宗的制作非常严谨。

　　记者翻看的是一份因打架造成伤害的案件的卷宗，在卷宗首页，是一份标准的目录，清晰地记录着卷宗内各种材料的内容，后面则是当事人双方、证人谈话的笔录，医院证明、误工证明等各类证明材料，各种收据、病历，以及双方签字认可的民事调解协议书等。

　　北京市牛街派出所联合调解室调解员马长恩告诉记者，因为调解员没有调查权，所以案件要先由民警对双方当事人进行询问，制作询问笔录，需要走访证人的，由民警进行走访或通知证人到调解室，并由民警进行询问。调解员与当事人、证人的谈话同样有记录材料。

　　“我们的工作有明确的规定：合理合法、平等自愿，不限制当事人的诉讼权利。有时候调解不成的，我们还要告知当事人可以通过诉讼解决。”马长恩说，这样做一方面确保了当事人的权益，一方面也可以使调解工作取得更多人的信任和认可。

　　调解不是“和稀泥”

　　自古以来，调解制度便是我国化解民间纠纷、维护稳定和谐的重要手段之一，被称为古老的“东方经验”。在当前社会转型期，社会利益多元，民间诉求多样，不可避免地产生大量的矛盾纠纷。相比诉讼的方式来说，调解在化解纠纷方面有其独特的优势，比如高效快捷、减轻当事人诉累、节省司法资源、方便恢复被损害的社会关系等等。

　　因此，近年来各地均十分重视调解制度的运用，有的不断加强调解组织的建设，建立覆盖城乡的网格化调解机构；有的不断提升调解能力建设，建立有专业知识的调解专家库；有的不断优化调解机制建设，探索适应发展需要的综合型、专业型调解形式，取得了良好的效果。

　　而与此同时，一些人对调解也存在误解，认为调解就是“和稀泥”，就是把当事双方或一方糊弄住、吓唬住算完事，却不注重从源头上去化解矛盾纠纷。这样表面看矛盾是没有了，但实际上只是假象，一旦有什么风吹草动，当事双方可能会爆发更大的矛盾。

　　调解不是“和稀泥”，更不是以权压人。当前基层的调解工作，很多是凭感情，靠经验，强调息事宁人、互谅互让，这是调解不可缺少的，但此外至少还要遵循三个原则：自愿、公平、依法。

　　自愿、公平好理解，就是纠纷调解的过程和结果，应当建立在纠纷主体双方自愿与公平的基础上，其间若存在强迫、欺诈、显失公平或重大误解等情况的则调解无效。

　　依法调解是现代调解制度的基础，它至少包括以下几个方面：一是调解边界要依法确定，按照“能调则调，当判则判”的精神，主要调解民商事案件，刑事案件尤其是重大刑事案件则少有或没有调解的余地；二是调解过程要依法操作，确保双方当事人的隐私权、诉讼权等权利，并按照法律、法规、规章和政策的规定进行调解，没有明确规定的，依据社会公德或公序良俗进行调解；三是调解的结果要保障合法，违背法律、法规、规章和政策的调解协议无效，并当有相关部门予以纠正。

　　在新时期，人们的法治观念增强，因此在保障调解自愿、公平的基础上，更需要强调依法调解。惟有如此，调解才有公信力，才能得到双方当事人的信任，才能在促进社会和谐方面发挥更大的作用。(记者 王骏勇)