乡村治理机制问题暴露 集体经济蜕变为干部经济

　　乡村治理机制问题暴露

　　专家称集体经济蜕变为“干部经济”

　　中国社会科学院学部委员、农村发展研究所研究员张晓山近日在“社会转型背景下的农村公共服务”论坛上表示，随着城镇化进程加快，农村改革与发展进程中乡村治理机制逐渐暴露出一些问题，例如集体经济蜕变为“干部经济”等。

　　张晓山表示，在城乡统筹发展的进程中，无论是促进工业、城镇化进程，还是发展社会主义新农业、建设社会主义新农村，都涉及到农村各要素的重新配置、农村空间布局的调整。要素的重组必然带来生产关系的调整，经济基础的变化必然导致上层建设的变革。资本、劳动、土地等要素将不断互相碰撞和重新组合，这种组合又和农村上层建筑的权力结构交织在一起，必然会对农村基层治理结构产生影响。

　　四大问题：乡村集体经济蜕变成为“干部经济”

　　张晓山，指出农村改革与发展进程中乡村治理机制暴露出四点问题：

　　第一，集体经济蜕变成为“干部经济”。由人民公社转变为家庭承包经营后，原有的“正社合一”的体制不复存在，但是集体经济却没有找到新的有效的实现形式。集体经济是农民集体所有的经济，农民是集体经济的所有者，村干部是代理人，有责任用好集体经济的资产，使其保值增值。然而，现在农民和村干部之间产生了矛盾，焦点就在集体经济的资产使用。一些农村干部利用集体经济谋一己私利，使集体经济蜕变成了“干部经济”，最终使村级组织变成了空壳，基本没有了集体经济。

　　第二，农村社区由强人领导可能出现问题。一些发达地区的行政村，已经演变成为政企合一的集团公司，村社精英基本主导了权力与资本的配置。然而村社精英领导是可以长期拥有权力的，并可将权力继承转让。如果强人能够秉公办事，社区就能稳定和发展；如果强人不公正，或以权谋私，社区就会出现问题。

　　第三，谁来代表行使“集体所有”权？《农村土地承包法》第12条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会发包”，也就是说集体经济组织和村委会都有权占有和管理农村土地和其他集体资产。然而，随着经济社会发展、人口流动等因素影响，“集体经济组织的成员”与“村民”的身份不再同一。户籍不在该村，但居住一年以上的人，就可以参加村选举，所以，村民的范围大于成员。村委会对全村进行管理，提供公共服务，紧靠政府给予的经费是远远不够的，在现有财税体制和行政管理体制下，村组层级的政企分开、政资分开很难做到，由此也引发了一系列矛盾。

　　第四，新形势下的新问题，村社领导人公、私权力界限不清。取消农业税后，村干部拿地方政府的补贴，某种程度上成为地方政府的代理。出现了行政化倾向。其次，新农村建设兴起以后，农村基层组织可能掌握一部分国家下拨的专项资金。此外，在农地转非农建设用地时，村集体也可以获取一部分增值收益及其他收益。然而，很多村委会或党支部的领导人，可能由地方政府用政策鼓励回乡的企业家所担任，他们既要带领群众致富，又要为自己的企业谋利，就可能出现公权力与私权力界限不清等现象出现。

　　解决之道：建立对村领导权力的监督与制衡机制

　　针对暴露出来的问题，张晓山说，首先要界定清楚“集体经济组织”与“社区组织(村委会、村民小组)”之间的关系。村委会(或居委会)的公共财政经费由财政解决，村委会承担村庄的公共职能，把土地集体资产的管理权完全剥离到集体经济组织手中。应制定《村集体经济组织法》，明确集体经济组织的内涵外延、权能、成员的退出机制、责任、义务等。

　　其次，落实农村基层民主，做到民主决策、民主管理、民主监督，对村领导进行监督的同时，建立权力的制衡机制，限制权力的运用，避免权力的滥用。成功的经验有，做实村民代表大会制度或成立村民理事会，使其成为决议机关，村委会成为具体的执行机构。让权力在阳光下运行。

　　最后，乡村治理主体的多元化是必然发展趋势，应鼓励和提倡农村发育多元化的社会或经济组织形式。自治组织、行业组织、社会中介组织以及公益慈善和基层服务性组织在提供服务，协调利益等方面的积极作用，在农村也不例外。

　　中国农业大学经济管理学院财政金融系林万龙教授表示，把现在的乡村治理放到一个大背景中来看可以更为清楚地理解目前乡村治理中存在的困境。首先，农村税费改革后，乡镇财政不再依赖农村社区，村社和政府的经济联系被弱化，在一定程度上造成了乡镇政府的视野由以前的往下看，变成了往上看；其次，随着经济的市场化，工商资本进入农村社区的趋势越来越明显，农业越来越资本化；最后，农村劳动力进城和外出创业使得农村社会精英流失严重，，留在农村的多数是留守老人、留守儿童等，农村已空壳化。

　　林万龙质疑，在这样的背景和现实条件下，如果要形成一种乡村治理结构中的制衡关系，制衡的主体是谁？在政府方面，乡镇与村社的关系已经弱化；而另一方面村社自身空壳化，社区内部的形成制约力量也在削弱？

　　林万龙认为，可以从两个方向进行彻底改革。要么充分放权，让村社内部社会资源自己发育，虽然短时间内可能出现混乱状态，但好处是培育了社区自身的力量。要么放弃乡村自治抱有的幻想，政府更多地介入农村社区公共事务的管理，承担现代社会管理体制下的政府责任。(记者杨文彦)