江苏引入专家公开点评“红头文件”

　　强化规章规范性文件备案审查

　　江苏引入专家公开点评“红头文件”

　　“常州市今年3月由市政府颁发的《常州市企业工资集体协商暂行办法》基本解决了工资集体协商需要规范的问题，在女职工参与情形的细化、协商主要采用会议形式等方面有所突破和创新，但在协商活动的保障、职工意见形成方式等细节问题上，还有改进完善的空间。”

　　“考虑到治乱用重典，建议在加强建筑垃圾和工程渣土运输处置管理方面，由省政府出台政府规章或人大进行地方性立法，进一步强化各部门协同格局。”

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　　11月29日，在由江苏省政府法制办组织的规章和规范性文件备案审查专家公开点评会上，江苏省人大法制委委员赵建阳和南京工业大学法律与行政学院副院长刘小冰教授的发言引起了与会人士的共鸣。

　　在此次点评会上，就加强中小学教辅材料使用管理、建筑垃圾和工程渣土运输处置管理、以及无锡市无证无照经营处置办法、南京市食品生产加工小作坊监督管理试行办法、常州市企业工资集体协商暂行办法、南通市市区养犬管理办法等1件规章、5件规范性文件，江苏省政府法制办邀请法学专家、社会团体代表等就合法性、合理性和制定技术等方面逐个进行了点评。

　　无证无照经营从取缔到处置

　　“对无证无照经营没有采用‘取缔’,而是采用‘处置’,单从名称上，就体现了服务理念。”南京大学法学院教授王太高刚开始发言，就吸引了不少与会人员提笔记录。

　　“从行政许可、依法处罚和具体罚则都有明确的设计，较好地填补了空白，但还是有一些具体条文有待完善。”王太高举例说，在解除查封、扣押物品中，办法用的是行政管理部门通知当事人3个月内领取，但行政强制法规定的是行政执法部门主动交还义务，有规避之嫌。

　　在点评今年5月由江苏省教育厅、新闻出版局、物价局、纠纷办等联合出台的《关于加强全省中小学生教辅材料使用管理工作的实施意见》时，江苏省委党校、省行政学院副教授梁三利说，教辅材料“散乱”最大的问题是现实需求和法律规范手段不足的矛盾。

　　梁三利点评说，“这份文件规定对未取得资质单位，不得擅自组织编写、印刷发行，以及教育行政部门和负责考试命题、监测评价单位不得组织编写同步练习册、寒暑假作业和初高中毕业年级考试教辅材料，充分体现了行政指导原则，也具有可操作性。”来自江苏省妇联的一位代表呼应说，该意见在“不得向小学一、二年级学生推荐教辅材料”的条款中，可直接明确不得向学校和教师推销教辅材料，有利于减轻学生课业负担。

　　省政府报备文件从500降至300件

　　“江苏是全国较早建立规章和规范性文件备案审查制度的省份。”江苏省政府法制办行政执法监督处处长陆广文介绍，

　　江苏省政府1987年建立规范性文件备案制度，1997年制定下发《江苏省规范性文件备案审查规定》，2003年12月起要求建立完善备案审查工作机制，并集中力量开展规范性文件实质性审查，2005年2009年以省政府规章的形式出台《江苏省规范性文件制定和备案规定》。从2010年7月起，规章和规范性文件开始引入专家点评机制，目前已开展了四次。

　　“通过强化制定行为规范，主要要达到从源头上保证规范性文件质量、减少抽象行政行为违法和不当现象的目的。”陆广文说。

　　江苏还在全国较早明确了政府非常设机构以及行政机关的内设机构、下设机构，不得制定规范性文件，并从技术角度要求统一编排文号，有效解决了规范性文件政出多门、数量过多、监督乏力的现象。”近年来向省政府报备的规范性文件已经由原来的每年500件左右稳定控制在每年300件以下。

　　与此同时，省政府部门规范性文件备案审查工作制度也在不断完善，全省13个省辖市政府全部制定了规范性文件监督管理方面的规定，全省大部分县(市)也相应建立了制度。江苏省政府办公厅还于2004年印发了《江苏省行政许可监督暂行规定》，明确规范性文件涉及行政许可内容的，应当在发布前进行合法性审查。

　　“规范性文件备案审查走上制度化、规范化和程序化的轨道。”江苏省政府法制办主任孙如林介绍。目前，通过政府法制监督系统的报备率、及时率、规范率均为100%的，江苏省辖市达到了62%，省级部门上升至76%，在施行间隔期设定规范的上升至98%。

　　“十八大报告明确提出，要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，法治的最基本要求就是政府依法行政。”江苏省政府法制办副主任徐卫在点评会会上说，要从践行科学发展观、建设法治政府的高度，充分认识规范性文件制定和备案审查工作的重要性，充分发挥其在维护社会公平正义、保障群众合法权益、推进政府科学民主决策、深化行政审批制度改革、促进政府职能转变、创造良好发展环境等方面的重要作用。(记者丁国锋)