北京立法防治水污染:治污方向从无害化转向资源化

　　■ 项目档案

　　法规立项论证，从原来的“政府报什么，人大审什么”，调整为市人大有关工作机构先行介入，综合论证立法的必要性、可行性及立法思路。此系五年来，本届市人大常委会立法的突出变化之一。《北京市水污染防治条例》即为立项论证制度实施后，首个制定的地方性法规。

　　迄今为止，《北京市水污染防治条例》已颁布实施近两年。该部法规改变了北京市水污染防治的总体思路，即从原来的“无害化”治污，转向了“资源化”治污；破解了水污染治理各自为战的困局，确定了城乡水流域统筹治理的原则。同时，法规大幅提高了超标排污的处罚力度，违法者面临相当于原标准12倍的高额罚款；并将水污染损害赔偿案件纳入了法律援助范围。

　　■ 时间表

　　2008年10月

　　启动立法立项论证

　　2009年9月

　　草案征集意见

　　2009年12月

　　首次审议

　　2010年9月

　　二次审议

　　2010年11月

　　表决通过

　　2011年3月1日起

　　颁布实施

　　【开栏语】

　　本月22日，北京市第十四届人民代表大会第一次会议将召开。届时，本届即第十三届市人大代表任期届满，结束五年履职。五年来，本届人大常委会制定了《水污染防治条例》、《生活垃圾管理条例》、《食品安全条例》等一系列民生类法规，改变了北京，改变了我们的生活。即日起，本报推出“立法背后的故事”系列报道，由参与上述民生类法规制定的市人大代表、市人大常委会委员，讲述法规的“出笼”过程，回顾五年北京法治进步的进程。

　　王灿发 北京市人大代表，著名环境法专家

　　1月10日，距离北京市第十四届人民代表大会第一次会议开幕还有12天。连任的市人大代表、中国政法大学教授王灿发开始准备议案——提请市政府按照《北京市水污染防治条例》(简称《条例》)第六十八条的规定，制定综合利用雨水和再生水的具体管理办法。

　　他强调，《条例》是五年来市人大的立法亮点之一，“不论是立法体制，还是法规内容，都有很多创新。比如开了法规立项论证先河，打破了部门立法格局；明确了从无害化转向资源化的治污方向，以及治污纳入法律援助范围等等，具备非常高的可操作性”。

　　契机

　　打响水资源保卫战

　　作为市人大城建环保委委员，王灿发回忆说，2008年1月，在市十三届人大一次会议上，176名代表联名提交建议——“早日还清北运河”。代表们关于“还清北运河”的呼声，打响了一场水资源保卫战，也拉开《北京市水污染防治条例》的立法前奏。

　　当时，北京市调整水污染的法规是制定于2002年的《北京市实施〈水污染防治法〉办法》。王灿发说，事实表明，这部法规已远远不能满足北京市的治污需求。

　　从1997年到2008年，北京连续10余年干旱，水资源入不敷出，只得超采地下水，结果导致超采的地下水超过56亿立方米，相当于抽干2800个昆明湖。“如果北京不加大再生水利用率，近80%的用水都靠地下水，将导致地面下沉。”王灿发说。

　　同时，由于连年少雨，河湖补水只能采用城市污水处理厂的退水和再生水，导致北京几乎没有一条干净的河流。2009年，市人大常委会执法检查组展开执法检查，王灿发参与其中，“除了京密引水渠、圆明园湖、昆明湖、北海等大家较重视的水域，不少河沟很臭很黑”，他回忆说。

　　执法检查报告证明了水污染的严峻形势：大部分河道几乎没有环境容量和纳污能力。在2008年监测的全市有水河流(共82条)中，四类、五类和劣五类水质河道长度占到监测总长度的44.1%。城市中、下游地区大部分仍为劣五类水体，下游河湖仍然存在着黑臭现象。

　　其中，流域面积覆盖了整个中心城以及5个新城的北运河水系，几乎成为承担城市排污功能的纳污水系，2007年流域水质为劣五类的河段比例，高达77.7%。

　　王灿发说，2008年6月1日，修订后的上位法《水污染防治法》颁布实施，2002版《北京市实施〈水污染防治法〉办法》迎来重修契机。

　　创新

　　改变“部门立法”格局

　　提起当年，市人大法制委副主任委员张引说，2008年2月，《中华人民共和国水污染防治法》审议通过后，重修2002版《北京市实施〈水污染防治法〉办法》就纳入了日程，并被列为首批6个法规立项论证项目之一。

　　据媒体报道，我国国家层面的立法项目80%以上是由政府部门提出的。这一“部门立法”格局，难免导致个别部门或为扩大自身权力，积极立法；或为推卸管理责任，推迟立法或不立法。

　　张引说，为改变“政府报什么，人大审什么”的局面，发挥人大在立法中的主导作用，从2008年起，市人大常委会启动法规立项论证试验。市政府提出的立项报告，常委会有关工作机构须就立法的必要性、可行性、主要问题和突出矛盾等，采取座谈会、社会调查、听证会等多种形式，听取人大代表、专家学者、社会团体、群众及政府有关部门的意见，涉及问题复杂的，还要召开立项论证会，然后提出立项论证报告，作为法规起草的前提和基础。

　　既是著名环保法专家、又是市人大城建环保委委员，王灿发参加了重修2002版《北京市实施〈水污染防治法〉办法》的立项论证会。会上，他提出，北京需要的不是一部基于上位法的《实施办法》，而是一部新的水污染防治条例。

　　他说，上位法提出了水污染防治“坚持预防为主、防治结合、综合治理”的原则。但北京迫在眉睫的问题有两个：城市“解渴”、水系清污。仅靠上位法确定的“污水无害化”原则，不能同时解决两大难题。

　　《北京市实施〈水污染防治法〉办法》的立项论证，贯穿2008年大半年。政府部门最初提出的立项报告，还停留在修订《实施办法》层面。而立项论证最终结果，采纳了王灿发的观点。在论证报告中，市人大建议将修订《实施办法》调整为制定新《条例》。

　　张引说，立项论证不仅确定了从无害化向资源化转化这一北京水污染防治的总体思路，还带来了另一个变化，新《条例》的起草单位由环保局一家，变为水务局等多个部门共同制定。

　　突破

　　治污纳入法律援助范围

　　1998年，王灿发在中国政法大学创立了全国第一个民间的向污染受害者提供法律援助的机构——污染受害者法律帮助中心。2002年，中心受理了一起怀柔区怀河污染投诉，给他留下深刻印象。

　　他说，当年，怀河下游不少养鸭子的农户，鸭子突然患了“传染病”，嘴、脚溃烂，农户怀疑跟怀河水质有关。中心提取了怀河下游水样，检测表明，水质中碱含量严重超标。追根溯源，怀河上游一家养猪场，使用碱消毒，废水排入怀河，导致鸭子“中毒”。

　　提起诉讼后，养鸭子的农户均获赔偿。“但如没有中心的检测结果，单靠农户自己，没有能力调查取证”， 王灿发说，为保护无数“养鸭农户”的权益，起草国家《水污染防治法》时，他提出“环保部门支持受害者提起诉讼”、“共同诉讼”、“水污染损害是由第三人造成的，排污方先行承担赔偿责任”等观点。

　　历经三次立法协调会，国家《水污染防治法》最终保留了王灿发的观点。

　　但在《条例》一审稿中，王灿发没找到上述向水污染受害者倾斜的条款，他提出“追加”建议。

　　《条例》二审稿出现了“追加”条款，并一直沿用到最终的表决稿。

　　《条例》明确规定，“环境保护行政主管部门和有关社会团体可依法支持因水污染受到损害的当事人向法院提起诉讼，并在确定污染源、污染范围及污染造成的损失等事故调查方面为当事人提供支持”；“本市的法律援助机构应将经济困难公民因水污染受到损害请求赔偿的案件，纳入法律援助的事项范围”。

　　“比国家上位法的力度还大”，王灿发评价说，“上位法仅要求，环保部门支持诉讼，属‘鼓励’性质，但北京地方条例已将此作为环保部门的义务。而且，水污染纳入法律援助范围，这已显露出环保公益诉讼的雏形，在全国立法中独树一帜”。

　　留 声

　　《北京市水污染防治条例》的制定，是本届市人大常委会改进立法工作的一次重要尝试和实践。立法坚持了“针对问题立法、立法解决问题”的原则，较早启动了立法论证工作，首次采取“两审三通过”的审议程序，提高了立法工作的质量。这项法规较好地处理了水污染防治、水资源开发利用、水生态保护的关系。——北京市人大常委会主任杜德印 (记者 王姝 摄影 记者 吴江)