风景区多头管理现象调查：权责不明致乱象丛生

　　风景区的管理尴尬

　　《中国经济周刊》记者 白朝阳 |四川、贵州报道

　　在全国众多风景区，多头管理、多方争利的现象并不鲜见，主要管理部门权责不明、处境尴尬更使风景区乱象丛生。

　　南京明长城也是“一墙六治”

　　在南京，25公里长的明城墙，有6个部门在管理，从中山门到后半山园、从太平门到琵琶湖两段归附近部队管理；狮子山城墙归阅江楼景区管理；中华门城墙归中华门景区管理；清凉门的一小段，因处在移动公司的大院内，归移动公司管理；其余约18公里的城墙才归城墙管理处管理。

　　据了解，城墙管理处成立于1988年，是南京市文化广电新闻出版局的下属单位。近两年，社会呼吁应成立比城墙管理处更大的部门，全面管理保护南京明城墙，但到目前为止，新管理部门的成立没有任何进展。

　　黄果树：管委会和经营单位的门票之争

　　在2012年国庆黄金周期间，黄果树风景名胜区管委会忙着维持秩序、疏导游客；黄果树旅游集团有限公司则忙着售票、经营酒店。两个单位各司其责，看似平静。

　　然而，黄金周刚过，管委会和黄果树旅游集团之间的矛盾就暴露了。集团公司给其员工每人发了1000块钱补助，而管委会员工却什么都没有得到。

　　黄果树景区管委会主任皮永国对《中国经济周刊》记者说：“门票收入应全归管委会！旅游集团应该隶属于管委会来管！”

　　目前，在门票收入分成上，黄果树旅游集团将每年景区门票收入的30%，作为“资源有偿使用费”交给管委会。管委会拿到这笔收入后，向市财政上交其中的40%，剩余的60%留给自己。

　　皮永国认为，门票出售应按照2006年国务院通过的《风景名胜区条例》去规范。根据《条例》，进入风景名胜区的门票，应由黄果树管委会负责出售，此外，黄果树旅游集团还应当缴纳资源有偿使用费。

　　近年来，黄果树管委会几乎每年都在向上级部门反映情况，争取门票收入，但都未果而终。

　　峨眉山：管委会管不了占地修房

　　为了整合旅游资源，2008年，峨眉山风景区管委会和乐山风景区管委会合并，成立了峨眉山—乐山大佛景区管委会。当时的文件规定，管委会“在景区内行使县级人民政府相关行政管理职能”。但管委会毕竟是事业单位，不是政府机关，事业单位的身份让管委会在景区保护频频遭遇尴尬。

　　与一般农村居民不同，景区居民大多希望多盖房子，为游客提供住宿而快速致富。然而，这些建设行为极易破坏当地的旅游资源和自然文化遗产，2006年，国务院通过的《风景名胜区条例》对此明令禁止。

　　对于景区内的违规建设行为，管委会必须坚决制止。但是依据我国现行法律规定，管委会不具有合法的执法主体资格，没有行政执法权，不能得到人民法院的认同。

　　如果居民上诉，管委会有可能败诉。“败诉倒无所谓，但遗产保护就成了问题。”峨眉山—乐山大佛景区管委会党委副书记吴万林担心，这样下去很可能出现农民多占地、多修房，但管委会没办法制止的混乱局面。

　　管委会托管现象

　　据了解，1999年黄果树管委会成立之初，为了统一管理景区，在景区周围的镇宁县黄果树镇和关岭县白水镇被交由黄果树风景名胜区管委会托管。所谓托管，就是行政区划不变，但人事档案、人员工资由管委会负责管理。

　　目前，黄果树镇和白水镇共有农民40000多人，他们当中很多人都会做“搓拉客”。为了解决这一乱象，黄果树管委会曾开展了多番整治行动，然而因为人手不足，本想“短平快”的整治工作演变成了一场“持久战”。

　　目前，管委会工作人员约200人，其中公务员47人。平均每天要迎送上万名游客。“十一黄金周时，景区每天的游客接待量在10万人左右，每天来往车辆有几万台。”管委会一位姓朱的科长告诉《中国经济周刊》。此外，管委会每天还要面对40000多居民的科教文卫体等社会事务，工作有些力不从心。

　　“200多人的管委会承担了一级政府的所有职能，连计划生育都管，职能太多，人手太少，说实话，不一定能办好。”黄果树景区管委会主任皮永国说，“管委会主要任务是景区的管理，而我要管大量的社会事务，包括景区居民的搬迁。 ”

　　与黄果树景区管委会类似，峨眉山—乐山大佛景区管委会也代管了一个名叫黄湾乡(行政区划归峨眉山市)的乡镇。代管与托管形式一样，管委会同样很无奈。

　　从管委会成立到现在，代管黄湾乡的工作一直力不从心。因为并非一级政府，管委会的机构很难和乐山市及四川省的相关部门挂钩，再加上财力有限，黄湾乡的管理工作只能以峨眉山市为主，管委会为辅。

　　以教育为例，在峨眉山—乐山大佛景区管委会有宣传文化教育局(挂精神文明建设办公室和文物保护管理局牌子)专门负责教育，但是目前还只限于对管委会自身员工的宣传教育工作。黄湾乡有幼儿园、小学和中学，但目前这些学校的建制、教师的保障都由峨眉山教委在负责，整个系统和管委会没有联系。同时，黄湾乡教育设施的资金投入，管委会也负担不起。

　　峨眉山—乐山大佛景区管委会党委副书记吴万林向《中国经济周刊》坦言，代管黄湾乡，管委会什么都做不了，只能去“敲边鼓”，在教师节和六一儿童节时，去学校慰问教师，看看孩子，算是“体现管委会的关怀”。

　　对于未来管委会的代管工作，吴万林显得有些惆怅，他说，现在管委会不仅要把遗产保护好，而且要处理景区大量原住民的社会问题，感觉有点难，“怕完不成国家交给的任务”，管委会只能尽力去做。

　　景区管理不能完全“开发区”化

　　北京大学政府管理学院博士后 金晓哲

　　在旅游几乎成为全民消费与举国战略的大背景下，国家级风景区被当作核心旅游资源已经成为各地发展旅游经济的聚宝盆。在巨大的利益面前，风景区管理体制冲突愈演愈烈。多头管理、职能交叉、权责模糊、政企不分、利益纷争、门票价格节节上涨等问题不断暴露出来。风景名胜区的保护也面临着过度城市化、商业化与人工化的挑战。作为保护地而设立的风景名胜区给人越来越像“旅游开发区”的感觉。

　　我国的风景名胜区大致等同于国外的国家公园体系。从保护效果而言，美国国家公园的管理体制可称之为典范。其主要做法包括：内务部下属的国家公园管理局是国家公园的专门管理机构，实行独立的垂直化集权管理，完全独立于地方政府。国家公园管理费用主要由国家拨款，严格限制门票等费用的征收，对经营性业务采用授权经营的方式实现完全的政企分开。美国建立了一套非常健全的国家公园保护与管理的法律体系，并鼓励非政府组织、州县以及私人企业和其他联邦机构广泛参与国家公园的保护行动等。

　　目前我国风景名胜区采用的是综合管理与分级管理相结合的管理体制，在本质上属于分权式的属地化管理。属地化管理在调动地方积极性、减少国家财政投入、协调景区内外部关系上具有优势。但属地化管理也滋生了重开发、轻保护，以经营代替或挤压管理的问题，成为风景名胜区“开发区”化的症结所在。

　　作为一种保护性、公共性和公益性的资源，风景名胜区具有公共物品或准公共物品的属性，这种特殊的属性决定了我们不能把风景名胜区完全当作是地方性、开发性和盈利性资源来对待。从资源保护而言，垂直集权式管理效果最好。但当前风景区管理体制已经延续几十年，各种利益格局已经固化，在短时期内想有所转变也不现实。在既有框架下，风景名胜区管理体制仍须进一步理顺。

　　首先，应加强风景名胜区管理机构设置。在国家和省区层面，应设立专门的管理机构风景名胜区管理局，加强垂直领导。在地方层面，适宜于在市级层面对国家级风景名胜区成立政府型管理机构。相比于省级和县级，市级在管理的统筹能力与灵活性上可以兼顾。而相比于准政府型、事业型甚至企业型管理机构，政府型管理机构职能与机构相对健全，利于同各级部门的对接，也利于社会性事务的管理与协调，更有利于避免多头管理造成的权责不清。在机构设置上，应符合风景名胜区的自身特点，突出精简和专业化特色，可采用公务员聘任制，避免人员和机构臃肿与效率低下等潜在的传统弊端。

　　第二，要明确国家级风景名胜区的所有权、管理权、经营权和收益权等相关权利主体，在此基础上科学合理地划分各相关利益主体的责任、义务与权利。开发经营活动应严格限定在风景名胜区的承载力范围之内，经营性活动应采用特许经营的方式，严格实行政企分开。

　　第三，要加快风景名胜区的相关立法。当前的《风景名胜区条例》在效力等级、实施权限范围方面已经滞后于现实发展。应通过立法，在法律层面明确风景名胜区的使命、性质和国家责任，使风景名胜区的认定、规划、保护、利用、管理和责任追究等行为都建立在法律基础之上。

　　第四，加强社会参与和监督。缺少强有力的监管，分权式管理就会存在巨大风险。因此，应充分调动和利用社会力量参与风景名胜区的管理与维护。推进管理和决策的透明化、民主化，建立健全考核评估机制，构建由国内外各相关领域专家、政府官员、非政府组织和群众构成的多元监督体系。