分析称小城镇是加快城镇化重要举措 并非唯一途径

　　城镇化十年进程反思

　　问题二——

　　大城市化还是小城镇化

　　就世界各国的城镇化规模而言，发展大城市是城市化的主流。1980年代初至上世纪末，“小城镇，大战略”一直被倡导，但市场机制发生了作用，在这20多年中，大城市的工业化和人口聚集效应愈来愈明显，“小城镇，大战略”实际被放弃。然而随着大城市病愈发严重，房价高企，中国产业结构转型等因素，政策的天平似乎再次转向，小城镇又受到人们的亲睐。

　　一般的理解，大城市化侧重于发展大中城市，人口、土地、资本等生产要素向大中城市集中；小城镇化侧重于发展中小城镇。新型城镇化，究竟优先发展大城市还是小城镇，恐怕不是一个二元对立的问题。

　　小城镇确实是城镇化的重要载体，发展小城镇是加快我国城镇化进程的一个重要举措和重要的途径，但并非唯一途径，也不是最重要的途径

　　时至今日，实施城镇化战略，加快城镇化进程已成为全党全国的共识，但对城镇化道路的认识及应采取的措施还不十分一致。从城镇化战略的提出到近十年来各地的做法，其间都有许多值得反思的地方。

　　提高城镇化的质量就是要让农民进得来、留得住、活得好

　　近十年来，我国掀起了城市建设的高潮，各地纷纷建立“融资平台”，圈了很多地，建了很多园区，城市和城镇的面貌发生了巨大的变化。城市规划受到前所未有的重视，规划面积动辄几十、几百平方公里。很多地方对城市建设倾注了极大的热情，尤其是县一级政府，大都提出“大拆大建出大变”的口号，都想尽快改变县城形象，把很多财力用到城镇建设上，而且标准非常高，甚至超过了大中城市的标准。许多中等城市不是完善基础设施，而是建设大广场、大马路、大办公楼，有的市的办公大楼跟宫殿一样。忽视基础设施的建设与完善，将大量财力用在城市形象上，确实是一个误区。

　　毫无疑问，借助于高科技，城市规划部门可以把世界上最美丽的城市搬到中国来，但这恰恰提高了城镇化的门槛，使农民很难进入到城市。我们提出加快城市建设，主要是指加强城市道路、供水、排水、污水处理、公共交通、医院、学校等基础设施建设，提高城市对人口的吸纳能力和承载能力。而不是说把城市建得越漂亮越好。漂亮的城市自然是大家乐意见到的，但漂亮的城市需要付出高额的成本。为什么一些城市的房价那么高？这跟我们把城市建设标准提高到一个不可思议的水平密切相关。城镇化的本质就是农民进城。未来我们还要有几亿农村人口转移到城市和城镇。现在确实有很多农民进城务工经商，但不是全家进城，是一个人进城。农民工总数有2亿多，这些农民工是城镇化的一部分，却是不完全的一部分，因为夫妻、孩子不在一起，农村现在有很多“留守儿童”，将来还会有很多“留守父母”，这就会带来很多问题，也会给城镇化蒙上阴影。推进城镇化，或者说提高城镇化的质量就是要让农民进得来、留得住、活得好，把这三条解决了，我国的城镇化就实实在在地推进了。

　　城镇化的本义就是农村人口转移到城市和城镇的过程

　　在城镇化战略提出之前，学者们撰文均提城市化而未提过城镇化。城市化这个概念是个舶来品，因国外没有城市和城镇之分，但在我国，城市与城镇按照一定的标准被互相区分，所以，将城市化的表述改为城镇化更准确。这同时也表明城市化与城镇化没有本质区别。城镇化的本义就是农村人口转移到城市和城镇的过程，不管转移到城市还是城镇，只要由在农村从事农业转变为在城市和城镇从事二、三产业，均可谓之城镇化。小城镇确实是城镇化的重要载体，发展小城镇是加快我国城镇化进程的一个重要举措和重要的途径，但并非唯一途径，也不是最重要的途径。一些人把城镇化和城市化对立起来，认为加快城镇化就是要发展小城镇，农村人口不要到大城市来，要到小城镇去，这样城市人可以过自己的小康生活，这种认识是十分错误的。

　　城镇化是一个市场化过程，农民进城不进城是他的选择，不能靠强迫，到哪儿去也不是政府确定的。农民进入到大城市、小城镇，还是中等城市是他们自己的决定，哪里有就业岗位他们就会到哪里去。而能够提供就业岗位的，一是工厂，二是服务业。如果工厂和服务业都在大城市，却让农民到小城镇去，显然是不可行的。我们只能分析农民的选择，根据他们的去向做好准备，从而决定未来的城市规划。

　　现在大城市出现了人口膨胀、交通拥堵、环境恶化等问题，不是因为我们主观上一味发展大城市造成的。相反，实际上我国的城市建设方针一直是严格限制大城市的发展，可能正是这种限制，使大城市的规划远远落后于实际，造成今天的局面。大城市的产业发展很快，需要劳动力，需要服务者，如果农民工不来，很多产业就发展不了，所以大城市的快速发展是一个客观的趋势，是阻挡不了的，我们只能顺应这个趋势来为其发展提供合适的平台，解决大城市发展中出现的种种问题。中国特色的城镇化道路就是要走以农民工为主体、以城市群为主要载体，大中小城市和小城镇协调发展的道路。

　　让农民工全家进城是一个很大的难题

　　我国上世纪80年代搞的农村工业化使大量乡镇企业在农村发展，短时间内解决了商品短缺的问题，但是也付出了沉重的代价，如土地粗放利用、环境污染等。历史经验告诉我们，只有把这些产业聚集到城镇来，或者聚集到大中小城市来，这些问题才能得到解决。一些人认为城镇化就是楼上楼下，只要农民住上了小楼，过上城市人的生活就是实现了城镇化。这条路事实上是走不通的，原因是农村“窝积”的人口太多，农民耕种的土地太少，农业比较效益太低。住在农村的农民要达到城市的生活水平，这个成本是农民所承受不了的。相反，产业和人口在城市集聚，土地、能源、交通等各方面都比农村节约得多，城市越大，公共设施的利用率也越高。因此，城镇化的重要特征是产业集聚和人口的空间转移。

　　农民工的主要来源地是贵州、四川、湖南、湖北，以及河南，多数农民工是跨地区、跨省流动的。中央高度重视农民工问题，十二五规划正式提出要解决农民工的权益问题，但是解决跨省市农民工的社会福利和社会保障问题，让农民工全家进城是一个很大的难题。大城市以及东部沿海地区的政府和居民都期望年轻的农民来打工，贡献青春和活力，年老的时候再回到农村去，一些学者也有这种想法，所以，并未做好让农民工全家进入城市共同生活的准备。而我们最大的失误，就是在农民刚开始进城的时候，没有把社会保障体系建立起来。本来在农民工领工资的时候，个人拿一点、企业拿一点、政府拿一点，是可以把这个社会保障基金建立起来的，但是我们在这几十年没有干这个事，所以累积到现在难度就很大。　(肖金成 作者为国家发改委国土开发与地区经济研究所所长、研究员、博导  人民论坛)