解读政治局集体学习：政府权力来源应有法律依据

　　□解读中央政治局第四次集体学习

　　中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时，中共中央总书记习近平明确提出了“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。

　　关于法治国家、法治政府以及法治社会的讨论和研究一直都十分引人关注，中国社会科学院法学研究所所长李林、中国人民大学法学院教授杨建顺在接受《法制日报》记者采访时都认为，提出三者“一体建设”的意义十分重大。

　　法治国家包含数项基本原则

　　“从我国法治国家理论发展可以看出，很早以前，对于法治国家、法治政府、法治社会的概念与关系就已经开始进行研究，并且法治国家、法治政府和法治社会的建设问题一直是学术界以及社会各界关注的事情。就法治国家来说，我们国家在宪法上早已确立了建立法治国家的宏伟目标，在法治建设上来说范围大一些，是我国法治建设的总目标。”中国人民大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长杨建顺说。

　　中国社会科学院学部委员、法学研究所所长李林认为，法治国家应该有一系列的原则和标准，具体包括：

　　法治国家应该是人民当家作主或者主权在民的国家；法治国家是坚持宪法法律至上的国家；法治国家是尊重和保障人权的国家；法治国家要坚持依法执政的原则，要坚持民主立法、科学立法和高质量的立法，要坚持依法行政。

　　此外，法治国家的原则和标准还包括：审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权和监督制约公权力。人民当家作主，意味着在法治国家里，公权力是人民赋予的，因此，公权力需要为人民服务，也要通过法律和制度的方式，接受人民的监督；全体公民和社会要遵守法律依法办事。

　　“上述原则包含了法治国家应有的内容。我们建设的法治国家又叫法治中国，或者社会主义法治国家。尽管名称变化但其核心还是上述原则，这些原则是根据中国特色社会主义和依法治国的国情、历史传统提出来的。”李林说，“法治国家建设是法治政府建设和法治社会建设的一个大前提、大环境，重点要解决的是国家的基本制度以及宪法和法律的顶层设计，还有法治方面相关的方针政策的制定和执行问题。总而言之，法治国家是三者中更大的概念。”

　　政府权力来源应有法律依据

　　法治政府，相对于法治国家的概念有所区别。

　　“法治政府，相对而言是一个更为具体的概念。”李林说，政府有广义和狭义之分。从广义的角度来讲，政府包括了立法机关、行政机关和司法机关(在我国包括审判机关和检察机关)，从广义的角度来讲，法治政府的核心要求包括：

　　权力的获得要有宪法和法律的依据。在我国，国家的权力来自于人民，那么人民通过什么方式赋予权力？最重要的就是通过宪法和法律的授权。因此，从政府角度来看，其权力来源应有宪法和法律的依据。

　　要依法实施政府行为，包括实体和程序法。按照法治国家和法治社会的原则来要求，对于公民来讲，凡是法律没有禁止的都是允许的(但允许的不一定是合法的)；对于政府而言，凡是法律没有允许的都是禁止的，这就是法治政府的行为边界。

　　此外，要把法治政府与廉洁政府、服务政府、高效政府联系起来。法治政府并不是一个抽象的概念，也有与时俱进的时代要求。在今天，就是应该通过法律的设计，让政府廉洁高效地为人民服务。

　　任何违反宪法和法律的政府行为都要承担相应的法律责任和法律后果。也就是通常所说的，有权必有责，权越大责越大。法律责任和法律后果有时候是由一个机构整体来承担的，有时候是由主要责任人来承担的。

　　李林认为，就狭义的政府而言(单指行政机关)，2010年颁布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》中提了很多具体的要求，可以作为参考。

　　杨建顺也认为，就法治政府来说，早在2004年国务院便出台了《全面推进依法行政实施纲要》，提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。“纲要虽不是法规，但对法治政府的建设作出了非常系统与具体的阐述。”

　　“理解法治政府首先应该从广义的角度理解，立法机关、行政机关和司法机关都属于法治政府建设的范畴，都要遵循一些共同的规则。”李林说。

　　法治社会应该依法自治

　　“与国家和政府相比，社会要相对自治，但自治不等于乱来。社会靠什么达到有序的自治？在现代国家中，法治是其最基本和最核心的规范体系。一个社会组织或者社会团体，其存在和行为要有足够的自治权，这是由法律法规来规定的：依法自治，依法活动并承担相应的法律后果。”李林说。

　　李林认为，在法治社会中，应该把公民、其他社会组织、政党团体等包括进来。此外，在法治社会中，社会应该具有法治的秩序和法治的信仰，法治的氛围和法治的环境。所有人都在宪法和法律的规范体系保护之下，来进行自由地活动。法治社会应该做到和谐，有序，稳定。

　　“如果没有坚实的社会基础，有序的法治社会建设，法治政府和法治国家根本无从谈起。”杨建顺说，通常来说，公民和市民没有什么根本上的区别，只是从法学研究上公民更加强调的是独立的个人，要求公民在享受权利的同时也要清晰地明确自己的义务，知道应该如何享受权利，如何履行义务，这是一个成熟的市民和公民应该有的素质。法治社会的建设在于要为公民之间利益调整提供一系列的规范标准，不怕有磕碰、有矛盾，可怕的是在处理这些人民内部矛盾时无章可循，只有在规则的引导下才能更好地实现公民的权力，履行公民的义务，构建一个公平正义的法治社会。

　　一体建设表明三者同样重要

　　对于法治国家、法治政府以及法治社会建设而言，“一体建设”显得尤为重要。

　　“国家、政府、社会是研究法学和社会学的三个核心词。自国家产生以来，这三个关键词都存在彼此之间的关系和如何建设的问题。在全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家这一基本方略的指引下，法治国家、法治政府、法治社会应该是一个统一体，而不是像某些国家，将国家与社会的概念对立起来，或者把国家与政府，又或者政府与社会的概念对立起来，形成一种分裂的关系。在我国，这三者是统一的整体，这是在讨论三者关系时的一个重要前提。”李林说。

　　李林认为，在社会主义制度下，法治国家、法治政府、法治社会在很多地方是有交叉和重合的。三个关键词的前缀都是“法治”，也充分说明了存在很多共同之处。“在改革开放初期，邓小平同志曾经对此提出过十六字方针，即‘有法可依、有法必依、执法必严、违法必究’,十八大报告中又提出了新的要求，那就是‘科学立法、严格执法、公正司法、全民守法’,法学界称之为新十六字方针。新十六字方针把法治国家、法治政府和法治社会建设的很多内容都从另一个角度做了表述。可以理解为，在新的历史条件下，我们所要建设的法治国家、法治政府和法治社会的核心要求是什么，这是具有与时俱进的创新价值的法治建设总体思想和思路。”

　　“在法治国家、法治政府和法治社会的建设中，究竟哪一个是重点、是基础、是关键，法学界一直有不同看法。有的认为法治国家建设比较重要，也有的认为是法治政府，还有的认为是法治社会。这次提出‘一体建设’,就从全面推进依法治国的战略布局角度提出了新的要求。‘一体建设’说明三者都是非常重要的，不存在主次关系，应该协调推进。”李林说。

　　杨建顺也认为：“合法行政，合理行政，程序正当，高效便民，诚实守信，权责统一”是依法行政的基本要求，也是法治政府建设的基本目标，法治政府是法治国家建设的一部分，是互为补充的，两者是紧密联系，缺一不可的。同时，法治政府的建设若没有法治社会作为依托和支撑，法治政府也只能是空中楼阁。杜晓 许尚楸