职能转变引领大部门制改革 重构“政府价值”

　　与2008年启动的第一轮大部门制改革相比，此次机构改革属于接续性改革，着重解决前一次改革的遗留问题，以及五年间新发现的突出问题。较之形式上的切分组合，此次改革更强调转变政府职能，强化政府运行的“软件”。

　　职能转变是核心任务

　　强化决策统筹，减少推诿扯皮，为社会提供大服务大管理，是大部门制改革的应有之义。

　　全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院执行院长迟福林认为，中央部委的主要职能是保证决策的科学性和有效性。虽然，这些职能近年来有所改善，但总体而言仍有完善空间。

　　以某些综合性部委为例，既负责国家宏观政策、中长期发展规划的重要职能，又具体负责重大项目的审批，还要负责价格监管和市场稳定。这使其不得不把很大一部分精力放在项目审批等执行职能上，从而弱化了决策职能。

　　而一些教育、医疗卫生等事关民生的专业部委，本应成为决策主体，但现在职能主要偏重具体的资源分配和相关审批，这样就使其执行机构的特点突出，而决策主体的角色不到位。

　　迟福林说，政府机构运行中实际出现的矛盾已经看得很清楚，十八大又再次强调决策权、执行权、监督权相互制约相互协调，两者结合起来，机构改革“应当在这方面有所突破”。

　　国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯认为，此轮机构调整着眼于转变政府职能、理顺内部关系，而不必过多看重外部的部门合并。也就是说，看点在于“转职能”，而非“合部委”。

　　“大部门制改革，不是部门越大越好，而是要达到简政放权的目的，减少政府对市场对社会的干预，削减政府的部门利益，这才是最核心的。”汪玉凯说，这些内涵是部门合并的目标所在。

　　重构“政府价值”

　　“大部门制改革的根本目的是要重构‘政府价值’。”国家行政学院公共管理教研部教授竹立家表示，通过机构改革理清政府权力清单，进一步转变政府职能，涉及三大问题。

　　其一，权力下放。体现为中央政府部分权力向省级政府下放，省级部分权力向市级下放，市级部分权力向县级下放。“权力运行越贴近社会公众，政府越能做好市场监管、社会管理、公共服务工作。”竹立家认为。

　　其二，权力转移。配合行政审批制度改革、社会管理体制创新等，把一部分政府权力向社会中介组织转移。这在十八届二中全会对于改革社会组织管理制度的部署中，亦有体现。

　　“重构政府价值，除了体现于政府机构自身之外，还体现在政府和市场、政府和社会的关系重组中，政府管不了、管不好的事，要尽快有效地向社会中介组织转移。”竹立家说。

　　其三，权责一致。主要负责决策的部委和主要负责执行的办事机构，二者职能不对等，混在一起进行机构改革，往往模糊了政府职能转变的要旨。

　　“关键问题不是各个部门的拆分组合，而是让每个部门都能在自己管理的领域当中负起责任。”竹立家说，“这就是强调建立‘权责一致’的原因所在。”

　　“是混业监管，还是分业监管，应视具体情况而定。”中国社科院法学研究所研究员周汉华认为，我国城市管理一般是大监管模式，金融领域“一行三会”(人民银行、银监会、证监会、保监会)则采取分业监管，利弊不同。“总的原则是，管宏观的不要管微观，管决策的不要管执行，管执行的不要管监督。”

　　避免“翻烧饼”

　　许多人认为大部门制改革无论缓急，首先要避免的就是重复走弯路。

　　周汉华说，小修小补，很难打破现存的部门利益格局；大动筋骨，若不解决职能转变的问题，有可能“翻烧饼”。

　　“在以往的机构改革中曾发现，改来改去，政府的某一项职能找不见了。管理水平较低，就会出现这样的问题。”周汉华说，把握好法治保障和多元治理机制之间的平衡，可以解决这一问题。把机构职能编制和法律挂上钩，有助于改革稳步健康前行。

　　竹立家认为，转变政府职能并不能简单理解为压缩合并政府机构。“关键是理清权力清单，权责一致，该管哪段就要管好，不要相互推诿扯皮。谁不负责任，就打谁的板子。”

　　迟福林则认为，在行业利益、部门利益、地方利益更突出的背景下，不管采取何种形式，加强改革的综合统筹协调，极为重要。他特别提出，事业单位改革应抓紧推进，未来的行政类事业单位将成为法定的执行机构和监督机构，不必单靠政府增加更多机构。

　　“下一步的改革顶层设计中，政府转型应该是个重点，”迟福林说，这次机构改革主要是把握一个基本要求，在局部性进行突破，为下一步能够形成调整优化权力结构的总体方案，奠定好基础。(董瑞丰)