分析称干部考核体系亟待革新 需突破唯GDP模式

　　考核体系：突破唯GDP模式

　　推进生态文明建设，必须改革完善对领导干部的考核机制

　　“口头上，每个人都知道环境保护是必要的，生态文明建设是当务之急，可为什么在实践执行中会大打折扣呢？”

　　提问者是一位副省级干部，此时，他的另一个身份是国家行政学院省部级领导干部专题研讨班的一位普通学员。

　　“我们很多地方领导的政绩观没有转过来，还是盯着GDP”；“为什么盯着GDP，背后的原因是利益导向，官员考核体系没跟上时代变化”；“配套制度也不健全，上下脱节，当然难落实”；“不仅是上下脱节，部门之间的协调配合也是个大问题”；“不能光靠行政手段，还得发挥市场机制，这一点做得远远不够”……回答来自这个研讨班的学员——中央相关部委和多个省、市、自治区以及部分国有重要骨干企业分管环保、工业等相关领导干部，其中不乏党政一把手。

　　更为关键的是，关于政绩考核目标、标准以及体系问题争论多时，但始终未有实质性政策出台。

　　2004年，国家统计局和国家环保总局曾联合启动了《中国绿色国民经济核算研究》项目，成立了绿色国民经济核算课题组，建立了环境经济核算的技术方法体系，试图突破传统唯GDP论英雄的模式。至今，这项工作仍在进一步研究和论证之中，国家层面仍未建立起完整的绿色国民经济核算评价考核体系。

　　背后的原因既有技术上的难题，譬如，资源和环境能否定价以及如何定价，资源耗减成本与环境退化成本之间能否相加，相加之后如何与GDP挂钩等，参与项目的相关专家表示，更有观念体制等方面的掣肘，它并没有得到地方足够的重视和支持。

　　干部考核体系亟待革新

　　“为什么省市有大中小之分，主要评价标准却是一个：GDP！所以，东部地区的干部到西部，不提拔不去，西部地区的干部到东部，平调就是组织关怀。就像高考，单纯拼分数，这种用人导向，生态文明建设怎么能落到实处？”来自西部地区的一位省领导感触颇深，以GDP为主的干部用人考核机制，客观上刺激了地方领导干部片面追求GDP，凸显政绩。

　　“用人导向决定发展导向，要推进生态文明建设，就必须改革完善对领导干部的考核机制。”江西省政协副主席肖光明对此评价。

　　“领导干部都想有所作为，干一番事业，但是在考核指标不科学、不完善的情况下，在个人不需要对社会成本承担责任的情况下，有一些领导干部往往会急功近利。”他说，“要把生态指标纳入国家统计性体系，把软的变成硬的。”

　　之所以眼中只有GDP，是因为“到现在，我们很多领导干部没有真正树立起科学发展观”。一位西部省份的省委常委开门见山。

　　国家发展和改革委员会副主任解振华赞同这一观点，他说：“我们要明确一个基本认识，经济发展不能以破坏环境为代价，这是底线。”

　　但是，这一新的主流价值观尚未成为实践工作尤其是经济发展的指导思想和行动准则。“很多地方，尤其是经济欠发达地区，仍然倚重拼资源的传统发展模式，对于环保的重视远远不够。”有学员指出。

　　“这一现象确实比较普遍，但对于一些落后地区，如何处理好加快发展与环境保护之间的矛盾，这是一个大难题，毕竟它还要发展。”一位来自西部地区的官员回应说，“因为这里面有竞争关系，从国际上看，国与国之间有竞争，我不发展就要落后，所以宁肯牺牲一些环境也要发展；同样，国内省市之间、企业之间也是如此。”

　　正因此，上述提及的2004年开始的《中国绿色国民经济核算研究》项目，两年半之后，公布了我国第一份经环境污染调整的GDP核算研究报告——《中国绿色国民经济核算研究报告2004》。之后，中央层面又召开《中国资源环境统计指标体系》专题讨论会，但是，目前这项工作仍然处于进一步研讨和论证的过程中。

　　转换政绩观

　　“面对一些大问题时，我们总是说老大难，但是老大一抓就不难，这是现实的国情，所以，领导干部转变发展理念非常重要，尤其是一把手，要培养他们科学发展的理念，建立正确的政绩观，把生态文明建设摆在突出的位置。”一位来自中央某部委的学员指出。

　　对此，贵阳市委书记李军深有体会。在将贵阳这个经济欠发达地区，打造成为了全国生态文明建设的样板城市的过程中，有些干部一直心存疑虑，“是不是不要发展了、会不会跟发达地区的差距越来越大？”

　　“摆在贵阳面前的有两条路：一条是传统的工业化道路，不计资源的浪费和环境破坏，换来黑色的GDP、透支子孙后代的GDP；一条是新型工业化的道路，以先进的科技水平和生产工艺实现清洁发展。”李军将各单位主要负责人集合起来进行“洗脑”。

　　贵阳选择了后者。2007年，贵阳市委出台《建设生态文明城市的决定》文件，明确把生态文明建设贯穿到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程，走出了一条经济发展与环境保护相结合的新路。

　　为确保政绩观的转变，从制度建设操作层面，学员们建议：

　　明确生态文明建设的考核主体，充分发挥政府、非政府组织、企业和公民等各个社会主体的作用。一是要强化政府的主导责任，重点考核领导决策和监管责任，考核结果要与干部的帽子、票子结合，突破红线应当一票否决；二是硬化企业和法人社团的主体责任，调动其主观能动性；三是推动落实公民消费者自律的责任和监督责任。

　　加强立法工作，从法律层面明确具体考核标准、考核办法、行业标准等具体细则。明确责任分工，建立考核各省区市的综合工作机制，考核的信息结果公开，接受全社会的监督。

　　细化和研究区域化标准，尽快形成全国共同承担责任，但要有区别的目标、任务考核体系，根据主体功能区定位探索设立不同的考核目标，并积极推进具体配套政策措施的制定和施行，譬如，生态补偿机制等。

　　细化配套政策

　　落实每一个重大目标，既要有宏观制度设计，亦需配套政策跟进。

　　授课者和学员们有一个共同的感受，一些政策规划设计的目标难以落到实处，一个重要原因是配套政策缺乏或者不够完善，不少配套政策因为目标设计失之过宽、标准设定过低等，造成理论与实践的脱节。譬如，“很多地方产业门槛标准太低，或者没有门槛，大家在低水平里互相竞争，造成资源浪费，环境污染。”来自中央某机关的学员表示。

　　工信部部长苗圩在授课中举例说，目前，我国工业的用能指标体系相对完善，自2008年首批发布22项以来，能耗限额标准不断完善，涵盖的工业领域越来越多，现已经发布了粗钢、焦炭、水泥、铜冶炼、轮胎、化工产品等54个国家强制性单位产品能源消耗限额标准。

　　但最大的问题是，目前大部分能耗限额标准限定值及准入值偏低，不符合行业发展要求，也难以适应绿色发展的要求。

　　不仅如此，所有工业行业至今没有相应的用水、用地指标，对各行业的指标如何制定、制定多高等，仍需深入研究。

　　肖光明以他所在的江西省为例说，江西是林业大省，按照国家对于重点生态功能区、自然保护区的相关政策，对国家级生态林区，中央有补助，省级则缺失。江西从本级财政出资对林农进行补助，但是标准过低。

　　“原来一亩才5块钱，最近涨到15块”，他说，“但是，农民守住这个林子代价很大，既怕火又怕偷，这个标准太低了，一根竹子的价值都不止15块钱。”

　　当然，不仅仅是标准、细则的制定，有些政策由于缺乏系统性、协调性，实际执行中大打折扣甚至难以落实。

　　有学员以新能源行业发展为例，他说，鼓励新能源行业，应该在设备制造，新能源生产、消费等所有环节，通过财政、税收、补贴、收购等政策进行紧密配合，但我国的相关政策重制造，轻利用，在鼓励新能源消费利用方面的政策不是缺失，就是缺乏配套。造成的后果就是，国内的新能源产业发展，往往在能源利用环节处于弱势，成为整个产业发展的一大“瓶颈”。

　　统而观之，学员们认为，建设生态文明需要政治、经济、社会、文化等要素的支持，要将其融入到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程，协调推进。具体操作中，需要加强研究配套政策的可行性，提高政策的执行效果。

　　发挥市场的力量

　　政府力量之外，还要充分发挥市场调节机制，通过市场推动每一个社会主体节能减排，进行产业升级，促进生态文明的前进。

　　苗圩在授课中指出，目前，由于市场机制还不够健全，国家推动节能减排主要还是运用行政手段，经济手段、法律手段还用得比较少。

　　一个突出的表现即是充分反映资源环境成本的要素价格体系的滞后，譬如，由于电价管制，政府长期执行煤炭价格双轨制，自2002年煤炭价格逐步放开后，电煤价格虽然有所增长，但始终未能超过煤炭平均价格的增长率。

　　“扭曲的价格信号往往致使企业缺乏动力转变经营方式或改进技术工艺，进而造成了大量资源浪费和能效效率低下的情况。”苗圩评价说。

　　实践中，这样的案例并不鲜见，本世纪初，钢铁和电解铝等传统行业飞速膨胀，光伏、风电等新兴产业在近两三年也快速扩张，目前我国电解铝年产能2800万吨，2012年产能利用率只有70%；而且，新建产能达到2000万吨，如果这些产能全部投产，产能将严重过剩。

　　上述问题，在很大程度上正是“得益”于低廉的要素价格与环境成本。如果将企业消耗能源使用的各种外部成本，比如火电用煤的市场差价、煤炭采掘中偏低的资源补偿费以及污染排放的各种成本计入在内，那么价格的提高就能够抑制高耗能产业的盲目扩张。

　　因此，苗圩指出，要利用好市场经济规律，通过能源、矿产等资源要素的价格形成机制改革，倒逼企业树立资源环境成本理念，形成企业节能减排的内在动力。

　　不但是宏观政策的制定要充分发挥市场机制，微观调控同样也需要按照市场规律办事。

　　湖北省人大常委会副主任王玲在研讨中讲了一个小故事，她在市里任职时，曾经处理过落后化肥生产线问题，开始用行政手段强制关闭，但关闭一批不久又出现一批，后来，市里出台规定，按照行业标准划定了一个线，标准以上给予相关优惠措施，结果一百多家小化肥厂很快被淘汰。

　　学员们总结，市场在资源配置中发挥着基础性作用，效率高而成本低，推进生态文明建设，在运用政治、法律等手段的同时，还要充分发挥市场的调节机制才能共赢，尤其是节能减排方面，依靠市场进行调节的空间仍有很大潜力。

　　当务之急是进行资源价格改革，目标就是使价格市场化，减少垄断价格，使价格能够反映资源的稀缺程度和环境的损害程度。同时，加快完善标准体系，特别是企业准入和退出的标准。

　　打破部门壁垒

　　无论是行政措施还是经济手段，如何让政策、规定形成合力，最大限度地发挥其效果，需要相关部门间的有效协调。

　　现实的背景是，部门间各自为政，难以协同作战，成为生态文明建设的重要制约因素。

　　江苏省副省长许津荣在代表所在小组发言时总结说：“生态文明是一项宏大的系统工程，目前部门协调中存在的问题主要是缺少系统性和路线图，缺少共振和组合。”他列举了主要的几大表现：

　　其一，政出多门，各唱各调。“就拿水资源来说，地下水是国土资源部管，水污染管理由环保部负责，水利则是水利部分管，住建部负责城市用水和污水处理。”

　　其二，职责不清，互相交叉，“有好处抢，有问题推，都管又都不管。”

　　其三，财政资金分灶，碎片化明显，绩效不高，难成大事。

　　其四，具体到生态文明建设，权益主体不清，权责不对称。

　　大家研讨表示，从当前观察，要把生态文明作为一个系统工程来进行规划和设计，明确各部门和地方政府在系统工程中承担的任务和职责，要尽可能减少交叉，部门要强化纵向职能配套，积极转变职能，做到减政放权，做好指导和服务。

　　从长远思考，要继续推进体制机制改革，尤其是大部门制改革，并探索在国家层面建立高层协调机制，提高政策执行力。(文/《瞭望》新闻周刊记者李绍飞)