分析称基层干部被误读与政治生态环境等有关

　　何以今天的基层官员似乎站在了群众的对立面?很多人说基层官员的形象被“误读”了，而“误读”的背后其实有着当前我国政治生态环境、干部选拔机制设计以及基层官员自身素质等方面的客观原因

　　政治生态环境：传统与现代的冲突

　　在转型时期，基层官员的政治生态环境是比较复杂的，在治理理念、权力观念和官员角色认知等方面，传统的和现代的东西交织在一起，经常会发生一些冲突。

　　首先是治理理念的冲突。传统社会的治理理念强调自上而下的“国家治理”，中央代表国家做出全局性的安排和部署，权力委托是自上而下的，地方必须服从中央。在全国一盘棋的格局之下，基层往往等待着上面做出决策，执行的是上级的命令而不是本地百姓的意志。而现代社会的治理理念强调的是自下而上的“社会治理”，即所谓的“自治”，人们对自己身边的事情更了解，也更有利于做出正确的决策。公民和社会组织能做好的事就不需要政府，基层政府能做好的事就不需要上级政府，因此权力委托是自下而上的。治理理念冲突的具体表现是：在实际工作中，基层官员是执行上级政府的命令，还是遵从本地百姓的意志，确实是一个看起来非常纠结的难题。理论上讲，我们是人民政府，体现的是大多数人的意志，但在具体个案中，上级和百姓之间的利益冲突时有发生。

　　其次是权力观念的冲突。传统社会强调的是“官本位”，官大一级压死人，领导是圣者的化身，整个社会也弥漫着“权力崇拜”、“精英崇拜”、“上智下愚”的心态，一个人的智商似乎与掌握权力的大小成正比。而现代社会则强调的是“民本位”，在人格上所有人都应该平等，所有人都应该有自己的尊严，不能用掌权大小、所处地位的高低来评判一个人的智商高低。权力观念冲突的具体表现是：基层官员经常受到“上压下挤”的“夹板气”，在政府权力体系中，基层官员经常受到来自上级的压力，在处理社会事务时则往往受到社会的责难。随着公民权利意识的觉醒，民间百姓和社会舆论对政府官员的要求越来越高，监督力度越来越大，但传统权力观念惯性使然，使得来自民间百姓和社会舆论的情绪、愤懑和指责，往往冲着小官而不是大官，冲着基层而不是上级。基层官员虽然承担了大量工作，但也往往成为百姓的“出气筒”，从而造成干群关系紧张，产生很多负面形象。

　　再次是官员角色定位的冲突。传统上我们经常把基层官员称为“父母官”，也就是家长。家长应该什么事都要管，管不好那是因为家长没做好。反过来讲，正因为家长什么事都大包大揽，因此就拥有了法外的“特权”。其实，现在相当一部分官员仍然有这种意识，很多百姓恐怕也有这种想法，只要你给我办实事，你可以有特权，甚至有点儿腐败也没关系!而在现代社会，基层官员的角色更像一个“管家”，管家与主人之间是雇佣关系，主人对管家的职责和权限的规定是非常明确的，你为我服务，我付你工钱，你也没必要对所有事都大包大揽，一切都应按规矩办。因此，在西方国家，崇尚“政府是必要的祸害”的小政府理念，老百姓作为纳税人对政府有强烈的监督意识，基层官员做事必须要遵从当地百姓的意见和主张。但问题是在目前转型时期，这种传统和现代的东西处在一种共生的状态，使得基层官员和百姓双方都为自己做出趋利避害的选择：对基层官员来讲，既想享有家长的特权，摆出父母官的姿态，但同时又想在服务百姓方面仅承担管家的“有限责任”;而对很多百姓来说，更愿意行使主人翁的权力，对基层官员实行严厉约束和监督，对办事不力进行问责，而不愿意像以前一样做一个顺从的子民，凡事由父母做主。这种趋利避害的选择，必然导致双方的角色定位出现模糊，双方的互动发生冲突。

　　干部选拔机制：“唯上不唯下”、“唯内不唯外”

　　在欧美等发达国家，基层的政治官员一般是由当地的百姓选出来的，而且通常是直接选举。包括韩国和中国台湾地区，最基层的官员是里长，也都是选出来的。由于百姓对基层官员拥有选择权，因此大事小事就得听百姓的。我2011年5月在美国考察，看到一些饭店、商场的公告栏中有许多公共事务的听证会通告，邀请当地市民参加，谁都可以报名，基层官员与民众的互动非常普遍。除了一般的业务类公务员实行职业化管理外，无论哪一级，政务类官员都实行选任制，也无所谓官大官小的“级别问题”，投身于公共事务本身就是一种激励，是一种荣誉。

　　但是，在中国官场中，干部的职务和级别几乎成了唯一的激励资源。在中国的干部管理体制中，掌握这种资源分配权的主要是上级组织部门。虽然我们现行的干部考核机制也包括了一些民主测评、民意调查的成分，但总体来讲仍然存在着“对内不对外”、“对上不对下”的现象。正如前面所讲，对上负责还是对下负责，在基层官员心里很纠结，但出于升迁的考虑，最终占主导地位的还是“对上负责”。尽管我们也强调“一切权力属于人民”、“对人民负责”，但在权力的实际运行过程中，我们往往看不到“人民”这一抽象概念的具体归位。这和我们身边的其他服务行业形成鲜明的对比。比如，我在自己的小区里生活，小区保安就要服务到位，否则我可以反映到物业那里去，保安可能会被勒令整改，甚至被辞退，我在这里能感受到我作为主人的被尊重感和对小区安全管理的决定权或者参与权。但是，很多老百姓对自己辖区的基层公务员却很无奈，不仅没有主人的感觉，甚至有时候还被视为“刁民”。反之，基层官员虽然身处一线，承担了大量实际工作，但战绩往往得不到社会肯定，而问题却经常被放大，甚至被“误读”。从百姓的角度看，因为你不是“与我在一条船上”，你的辛苦不是为了百姓，不是为了我能投你票，而是你想表现给你的上级看。因此，双方之间很难产生心理上的认同和良性的互动。

　　当然，由于目前在干部考核中越来越关注民意和社会评价，组织部门也有自己的民意收集渠道，力求在上级赏识和群众认可之间保持一致，基层官员往往也会在执行上级命令和体现民意之间寻找一种平衡，但是，这种平衡有时候难以完全做到。比如信访问题，很多地方的考核指标常常按照当地上访人数，基层官员只好不加甄别地对所有群众上访进行围追堵截，甚至花钱买稳定。上访人员也深谙“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的门道，与基层官员玩“猫捉老鼠”的游戏，以致基层政府流行一句话：“不被上面吓死，就是被下面折腾死。”

　　基层官员的素质能力：政策导向与现实的背离

　　近年来，我们在如何吸引高素质人才到基层的政策导向上下了不少功夫，但实际效果往往恰得其反。从职业生涯的发展规律看，“人往高处走”是每个人的必然选择。当然，这种“高”不仅意味着工资福利待遇的高，而是包括工资福利待遇、社会地位、影响力等诸多方面的“高”，体现的是多样性和综合性相统一的职业追求。现代社会你追求物质需求，我追求精神需求，他追求个人价值观的实现，本是一种正常现象。但在当前中国金字塔型的公务员管理制度中，这种满足多样性需求的途径主要体现在职位的高低上，职务上不去，他们的工资福利待遇、社会地位、个人的成长空间都受到极大的限制。但是，当前职位资源配置在基层显得极为紧张和稀缺，基层官员群体在整个官员队伍中似乎成为人才的“低洼之地”。一个博士毕业生，在中央机关工作，十年之内提到局级领导的位置上是很正常的事。但如果在基层，同样一位博士毕业生，想在退休之前做到局长或者只是享受局级待遇，那近乎天方夜谭。近年来，组织部门也确实从基层提拔了一些年轻干部，但从这些人的履历看，大部分有着“选调生”、“村官”的背景，有着组织部门承诺的“后路”。这些人的基层经验往往不是通过自身努力打拼而获取的实实在在的经验，而是一种“被基层化”后“塑造”出来的经验。因为在当下强调干部提拔要有“基层经验”的限制条件下，基层就成为了官场中有抱负、有理想的年轻人的“试验田”，成为干部升迁的“跳板”。这种所谓的“经验”仅仅是一种锻炼、挂职的经历，并不是靠自身素质能力为基层办实事、出业绩的经历。在这种情形下，那些真正想扎根基层干点实事的人却成为了凤毛麟角，即便有也可能会招致周围质疑的目光，可能会被认为是竞争下来的“淘汰品”。(来源：人民论坛杂志 作者：刘旭涛 为国家行政学院领导人员考试测评研究中心副主任、教授)