上海市人大首次引入独立第三方承担立法建议工作

　　拾金不昧法制化是否有必要？上海市人口计生条例是否要修改？昨天，市人大常委会召开五年立法规划建议项目筛选结果报告会。经几轮环节的酝酿筛选，上海社科院和市法治研究会提交了初筛结果。这是市人大首次引入独立第三方承担立法规划建议筛选工作。参与筛选的各方评价一致，“这一形式非常好，有新意！”

　　克服了“部门立法”弊端

　　“过去，我们较多是关起门来立法。”市人大常委会法工委副主任施凯说，一部法规涉及方方面面的利益，如果在立法阶段老百姓不参与，或参与度不高，那么这部法的知晓度就很低，实施成本会很高。“此次立法规划建议项目筛选工作首次引入‘第三方’参与，这是‘开门立法’的有效突破。”

　　市人大选择上海社科院和市法治研究会作为第三方，有其深意。“既有理论界的专业视角，也有基层社会的群众视角。比如社科院拥有丰富的专家资源，法治研究会长期从事基层法制工作，与群众联系广泛。”施凯认为，引入第三方，最重要的是体现出“换位思考”的价值，“这不仅仅是站在立法工作者的专业技术角度来看问题，而是站在整个社会的协调发展层面来研究，这就突破了‘就法论法’的局限。”

　　“以前我们主要耕作于‘自留地’，这次参与筛选则是 ‘种大田’。”上海社科院副院长、法学所所长叶青说，这次筛选工作突破了学科界限，吸纳了各学科专家，既保证论证结果的科学性，又让专家直接参与法治过程、学以致用，达到双赢，也克服了“部门立法”弊端。为做到总量精简，社科院致力于，一是对纳入初选范围的建议项目进行精选，做到“好中选优”；二是对初选淘汰的建议项目再作审视，若确有立法需要，仅是因为形式不合格而落选的，将其“起死回生”；三是根据授权，专家可不局限于已有的建议项目，拓展性地提出自己的建议项目，达到“拾遗补缺”目的。

　　“换位思考”后，第三方所提的建议让立法工作者眼前一亮。社科院提出，立了法要管用，要保证能解决关键问题，保证实施资源能跟上，且有效弥补“立法的缝隙”。法治研究会认为，要将筛选结果向社会公告，加强与立法参与者的回馈与互动。

　　“微博筛选”扩大参与面

　　社会各方收集到的200多件立法项目建议，如何从中筛选出有价值的项目？

　　市法治研究会副会长徐秉治说，在筛选各个环节，研究会很注重吸收社区居民、乡镇郊区村民、外来务工人员、两新组织白领、中小企业业主及小区团队领袖等代表参加，还有意识吸收社会组织参加。 如市律师协会、市社会发展研究会、市社会学学会、市工人运动研究会、市社会心理学会等多种社会组织。

　　“借助社会组织收集民意，是此次筛选的一大亮点。”施凯说，过去，听取群众意见多呈现为“碎片化”特征，有的不具代表性。立法规划这么大的涉及面，需听到具有普遍性和代表性的建议，而社会组织大量接触基层，具有较广泛的社会基础，可以很好地发挥其咨询作用。

　　为扩大参与面，研究会还特地选择了新媒体平台——“微博筛选”。徐秉治说，微博筛选运作时间快、参与范围广，但很难做到把150条立法建议项目逐一思考、讨论。他们筛选出包括快递业务、控制吸烟和见义勇为等10个与民生密切相关的话题，网上公告时再细化要求，如根据物业管理建议内容，公告请“您”对业委会法人资格、物业费涨价机制等问题谈看法，结果收到7000多条微博。

　　“线下征询座谈的‘深度’与线上微博交流的‘广度’，既汇集了民意，又将立法规划筛选作为一个很好的普法过程。”徐秉治说。

　　从数量型立法转向质量型立法

　　“完整的立法活动要做‘加减乘除’，即立、改、废并举，而不仅仅是做‘加法’。”叶青说，这次立法建议项目中要求立新法的多，建议修改的少，建议废止的只有1件，所以社科院特别重视法规的修改建议。法治研究会也提到，建议项目中属于新立法的有 116项，占47.15%，属于修订或补充完善的有130项，占52.85%，修订的比重还不是很高，建议注重立、改、废并举，从数量型立法转向质量型立法。

　　“在立法资源有限的现状下，要分清轻重缓急。”市人大教科文卫委主任委员薛明扬说，上海要实现“四个率先”，会碰到其他城市没有碰到的问题，要加强自主性立法，为上海经济社会发展突破制度性瓶颈提供法律依据。

　　市人大城建环保委副主任委员陈兆丰认为，地方立法要注重上海的个性和特殊性，比如城市管理对这座城市就是不容回避的重大课题，是否能结合上海发展实际，把城市管理也作为单项列入建设类型来考虑。

　　这次筛选中，有的项目关注度很高，但没有纳入。比如“拾金不昧法制化”关注度为81.48%，研究会认为道德自律的内容不宜直接上升到法律层面；关于“加强医患纠纷处理”关注度为105.56%，这在人民调解方面法律法规已有所涉及。“尽管这些建议未采纳，但它反映了民意和实情，在相关立法中我们会予以重视。”-本报记者 王海燕