本轮大部制改革砍掉1/3审批权 社会组织亟待规制

　　近日，国家新闻出版广电总局“三定”方案公布。至此，新一轮国务院机构改革中，六个组建或新组建部门的“三定”方案全部出炉。

　　粗略统计，本轮改革逾130项职权被取消，三分之一的行政审批事项被砍掉，凸显“职能转变和简政放权”的改革初衷。

　　中国政法大学副校长马怀德教授在接受《法制日报》记者采访时评价：“政府正在以壮士断腕的勇气，还权于地方，还权于市场，还权于社会，体现了政府简政放权的决心，也表达了政府管得要精、而且要管得住的愿望。”

　　大刀阔斧削减审批事项

　　原国家能源局在2008年组建时，行政编制为112名。而按照新近公布的能源局“三定”方案，行政编制为240名，是原有编制的两倍多，主要是因为原国家电监会职能并入。6个电力区域监管局以及12个电力监管专员办划至名下。

　　编制虽增，职权却减。能源局“三定”方案取消了电力市场份额核定等共计8项审批事项。　

　　不只国家能源局，其他五大部门也都在合并机构的同时，大幅削减原有职权。如国家新闻出版广电总局，共取消20项审批职权，将7项下放至省级；再如国家铁路局，取消14项行政审批，放宽了企业进入铁路市场的条件。

　　马怀德介绍，粗略统计，逾130项原有职权被取消，三分之一的行政审批事项被砍掉。

　　重点削减资质审批

　　马怀德分析：“被取消的职权主要涉及两方面的事项：项目审批和资质资格，集中在经济管理和社会管理上。”

　　随着我国经济快速发展和市场化程度提高，由政府垄断资源配置权力的管理体制已经不相适应，需要把资源配置的职能交给市场，让市场发挥基础性作用。资质资格类的调整方向应是取消或让渡给社会组织，主要由社会组织来管理资质资格，实现行业自律。

　　马怀德说，上述改革思路在这次大部制调整中得以贯彻。比如国家食品药品监督管理总局，被取消执业药师的继续教育管理职责，改为由中国执业药师协会承担；被取消化学品毒性鉴定机构资质认定职责，有关事务性工作转移给有条件的社会组织承担。

　　某些资质由政府管控未必比社会组织好，尤其是在涉及专业性技术性很强的事项上。马怀德说，一些资质资格原本就不应该审查。如电影剧本审查，过去一般题材的都须经广电总局审查，现在只要实行梗概公示即可；期刊变更登记过去相当于一个许可事项，如今则不用再做审批，备案即可。

　　经济类管制越来越放松

　　国家行政学院教授杨伟东也注意到，投资类、经营类、资格类的行政许可被取消得最多。“这也释放出一个信号：政府从经营活动中日益退出，经济类管制会越来越放松，市场主体的积极性将进一步激发。”杨伟东分析，原来，政府已经完成第一步，即不去直接经营，但还在管着别人经营，而将来政府会更多地投向“营造社会环境和经营环境”。因此，随着政府功能和定位回归合理，企业负担的减少和效率的提高可以预期。

　　马怀德预测，“三定”方案带来的最直接的变化将是经济发展，即李克强总理强调的“释放改革的红利”。此外，政府权力过大和过于集中的问题将得到缓解，社会力量将壮大，其自我服务和自我约束能力将增强。

　　中国政法大学法学院院长薛刚凌教授分析：“过去按事权而非功能来划分的碎片化的管理，有望得到改变。”

　　社会组织亟待规制

　　政府的某些职权转给社会，社会是否有能力承接？薛刚凌表示担忧：“‘三定’方案进一步厘清政府和社会、市场和个人在管理上的分工。权力交接有一个磨合的过程，如果社会在这一过程中不能担当起相应职责，可以想见，最终职权还会回到政府手中。”

　　薛刚凌再三强调，行政体制改革是系统工程，如果社会组织和行业组织无法自立自律、成熟到可获得社会普遍认可的话，极容易将从政府处拿来的权力变为牟利工具，尤其是在社会诚信问题愈演愈烈的背景下。改变依赖政府的传统，完善对社会组织的规制，让这些“小公共行政”真正做到公平公正，需要一个过程。

　　“我们需要有一种危机感，尽快做好配套工程，培养社会组织和行业组织自我治理和自我约束的精神，否则‘一放就容易乱，一乱就容易收’将再度上演。”薛刚凌说。

　　管理理念和方式面临考验

　　而在政府内部，也需要大量的后续工作，机构和职能的衔接是很大问题。杨伟东表示：“这次组建了很多综合性部门，它们之间的磨合和协调问题比较复杂。谨防出现过去曾有过的貌合神不合问题，要协调好决策、执行、监督三项权力。此外，审批权的削减一定要兑现，而不能换个名称继续运作。”

　　杨伟东提醒，改革后政府必须转变管理理念和管理方式。“如果没有新的替代方式，最终还是会回归到原有管理安排中。”杨伟东说，事业单位和行业协会也需要改革，否则，政府是瘦身了，但大量聘用临时工，事业单位膨胀，行业协会成为二政府，最终我们的机构改革仍然是个半拉子工程。

　　行政审批许可事项也需要进一步清理。马怀德说：“整体来看，我们的社会审批还是过多过滥，政府掌握的资源还是太多，管得还是太多太细。而越往后将越触及政府核心权力，难度也将会越大”。他建议，继续保持良好的势头深化改革。

　　修改法律巩固改革成果

　　适应这次改革，修改和完善相关法律，也将是接下来一段时间内相关部门的任务。包括海关法、进出口商品检验法、传染病防治法、文物保护法等在内的12部法律的修正案草案6月26日已提请十二届全国人大常委会第三次会议审议。国家最高立法机关拟一揽子审议修改这12部法律，这也被认为是依法推进行政审批制度改革和政府职能转变的具体体现。

　　而除了通过法律修改来巩固相关成果，为防止改革反复，专家们都提到，应该制定一部行政组织基本法。薛刚凌说：“我们的机构改革总是在靠行政来推动，虽然效率高，但没有经过法律论证，也导致了精简后再增加、变化频繁的结果。我们需要整体的行政组织基本法以确立改革路径，各部门也应该有自己的组织法。”记者张维