群租治理观察之一：市场原则还是政府干预

　　2013年7月18日，北京住建委正式发布《关于公布我市出租房屋人均居住面积标准有关问题的通知》，其中提出了出租住房的每个房间居住的人数不得超过2人；人均居住面积不得低于5平方米。群租本来是一个经济问题，却成为一个社会治理问题。引发了群租治理的各种议论。那么，政府强制性规定可以吗？有用吗？

　　群租现象不是北京特有的问题，上海、广州有之，香港、东京有之——世界范围内的大城市和特大城市都不同程度的存在群租问题。香港的房中房、东京的胶囊公寓早已成不是新闻的新闻。只要房价和房租高企，低收入人群在城市里的大量存在，政府又未能提供适当的房屋，群租现象就必然存在。如果根本原因不能得到解决或缓解，简单采用“禁止”的办法，难免被网友批评为“懒政”，也终将无济于事，最多只能说“出发点是好的”。但有人怀疑，北京市有关政府部门是不是想借此挤兑低收入人群在北京的生存空间，最终赶走他们。此类意见引起了舆论的强烈反响。

　　据统计，北京全市租赁市场合租比例已由2011年的45%，上升到目前的近60%。可以预见到，如果北京市住建委的这一政策得到真正落实的话，可能会造成一时间的街头露宿，发生更加严重的治安问题。以香港为参照，今年6月香港长远房屋策略督导委员会(长策会)委托的调查机构推算，香港有6.7万个房中房单位，住户人数逾17万。但香港特区政府正视现实：一方面治标，进行加强安全秩序方面的治理，一方面治本，努力增加政府提供的公营房屋，并不一刀切采取禁令的方式。北京市的做法，显然只是禁止性的治标，不仅可行性有问题，而且合理性与合法性也值得怀疑。

　　从法律角度看，北京市住建委并无立法权，所发布的《关于公布我市出租房屋人均居住面积标准有关问题的通知》只是一个行政规范性文件，即“红头文件”，并非法律文件，只是一个抽象行政行为或政策行为。这一政策难以实行，存在“进门难、认定难、执行难”等问题。一旦发生行政诉讼，并不能作为法律依据和“参照”被法院适用，有关行政机关不能据此得出执法行为的合法性。同时，依据《中华人民共和国行政复议法》第七条规定，如果认为具体行政行为所依据的行政规范性文件不合法，公民、法人或者其他组织在申请行政复议时可以一并向行政复议机关提出审查该文件的申请。因此，在今后可能出现的群租行政执法案件中，北京市住建委的这一《通知》可能面临法院的“司法审查”问题。

　　从合同法角度看，《通知》也可能面临“违法”的问题。群租现象中，出租人和租赁人就床位或隔断的小房间订立租赁合同，符合合同法的合同自由原则。其相邻关系的矛盾，也可以通过民事法律的方式解决。《通知》虽然以安全、秩序的理由，以政府执法的方式给予取缔，干预的却是合同自由，其正当性与合法性值得怀疑，并且在诉讼中需要特别的举证。此等情况在行政诉讼中，北京市住建委等有关部门必须证明该《通知》与执法的必要性与合法性，否则就有“违法”之嫌。

　　深入分析群租现象和《通知》的出台，可以发现这实际上是一个市场自由原则与政府干预原则的矛盾。群租问题既然本质上是一个经济现象，租床位等等是一种无奈的生存策略，流行的说法是，“有钱谁愿意群租”？因此，只能采取与经济问题相适应的方法，才能“对症下药”解决问题。对待经济问题，简单采用行政手段加以干预、强制，显然成为我国部分行政机关的“习惯性”思路和办法。

　　北京市有关部门的这一政策，显然有欠考虑。虽然规定有法定赡养、抚养、扶养义务关系的，以及学校宿舍管理除外，但是仍然难免有武断的嫌疑。比如，大量存在的公司员工集体宿舍问题如何甄别和对待。而官方所说的，于2012年5月，北京市相关部门就《通知》向社会公开征求意见，有90.1%的市民对此通知总体持肯定态度。此等说法并不能得到社会普遍认同。问题是，与其利益与生存紧密相关的“北漂”一族并非市民，征求意见中他们的声音有没有被听见？(龙凤钊，中国政法大学法学博士)