城市病蔓至二三线城市：基础建设旧债未还欠新账

漫画/高岳

　　□　本报记者 赵丽

　　8月4日，鸡蛋大的冰雹和暴雨袭击陕西榆林，导致大面积停电、断网；7月以来，江南大部进入“烧烤模式”，浙江奉化最高气温达43℃；6月29日、30日，有气象记录以来最大暴雨袭击四川遂宁……近年来，中小城镇气象灾害的消息不绝于耳，它们带来的经济损失和人员伤亡也令人印象深刻。

　　事实上，城市内涝、冰雪围城、化工厂爆炸、建筑物坍塌、火灾多发……一系列事故的发生，在日益高涨的城市化浪潮下，城市安全问题在不少城市已经“病”得不轻，当一个又一个鲜活的生命在人们眼前消逝时，人们终于发现，安全，是所有城市病中最严重的病症之一。

　　交通拥堵、入园难、就医难、环境污染等种种城市病，都是人口过于向大城市集中而引发的社会问题。如今城市病已不是大城市的“富贵病”，不少二三线城市也已受到城市病的困扰。本应让生活更美好的城市，如今却成为社会忧心忡忡的对象。

　　城市雨水管控缺政策资金

　　暴雨+内涝=灾难

　　随着城市的快速发展和极端气候的变化，近年来，我国许多城市不断发生严重的洪涝灾害，造成巨大的损失和恶劣的社会影响，甚至夺走很多人的生命，引起政府和社会各界的高度重视。

　　“事实上，多年来，在落后的管理理念与单一的治理目标的指引下，城市雨水系统在遭受水涝困扰的同时，往往还面临严重的雨水径流污染、雨水资源大量流失和严重缺水、地下水位大幅下降、生态环境恶化等多重与雨洪关系密切的重大问题。”由北京市社会科学院与北京城市学院合作出版的城市管理蓝皮书《中国城市管理报告(2012)》，对于城市雨水目前正在引发的一些问题进行了总结。

　　“目前，我国城市雨水管理理念落后，技术与管理体系不健全，已成为制约解决雨水相关问题和实现新型雨水战略的关键因素。”作为城市管理蓝皮书的调研者，北京建筑大学教授、城市雨水系统与水环境教育部重点实验室主任李俊奇向记者表示，城市雨水控制利用具有投资大、收益率低等特点，同时，资源化和径流减排能够减少污染物排放、降低下游洪涝灾害风险、补充地下水、改善生态环境等作用，具有较强的外部经济特点，由此导致城市雨水控制利用项目“市场失灵”和“政府失灵”同时存在，单纯依靠市场机制或行政命令很难保证新型雨水系统的建立，并且政府筹措相应资金的难度也非常大。

　　“我国自20世纪90年代开展现代意义上的城市雨水利用工作以来，虽然从宏观上制定了一些政策、法规，也有些地方政府制定了一些财政补贴、防洪费减免等政策，但有效的专门针对城市雨水资源化和径流减排的政府管制和经济激励政策非常少，还远远不能满足该领域发展的需求。整体来看，现代城市雨水控制管理工作进展情况不理想，城市之间发展也非常不平衡，究其原因有多方面，但政策缺失是最重要的根本原因之一。”李俊奇认为。

　　基础建设旧债未还欠新账

　　“现代城市是一个融合环境资源、经济、社会、文化等系统在内的复杂体。中国以往的城市管理模式受传统体制的影响，对城市管理的理解比较狭窄。”城市管理蓝皮书的调研者们认为，传统城市管理模式导致的后果是：城市管理能力不足，可持续发展水平低，公共产品和公共服务质量差，不能积极有效地对外界的变化和市民的需求做出灵敏的反应等。

　　“比如，城市基础设施建设投资欠账多，未来城市基础设施建设与投资压力大。近年来，尽管中国城市基础设施建设投资总额在逐年增加，但基础设施建设投资在同期社会固定资产投资总额中所占的比重有升有降，一直保持在低于5%的较低水平。同样，基础设施建设投资额在同期国内生产总值中所占的比重也持续低迷。”城市管理蓝皮书披露，随着城市化进程的加快和城市人口的增长，城市供水排水、燃气、热力管网等市政设施不能有效满足城市发展的需要，城市垃圾无害化处理、污水处理设施不足以及处理率低等问题凸显，市政公用设施供需矛盾仍然比较突出。如果按照人均国民收入3000美元以上，用于基础设施建设的投资占当年GDP的比例应当提高到6%以上的水平计算，该投资欠账接近甚至超过10万亿元。

　　“按照这一形势判断，未来几年，如果中央政府和地方政府对城市基础设施建设投资不提速，或者投资提速较慢，会形成城市基础设施建设新的‘欠账’。”上述调研人员指出，城市规划与建设的科学性和前瞻性欠缺加剧了城市功能的过度集中，由于规划上的科学性与合理性欠佳，我国大多数城市经过长期的历史积淀，普遍形成了城市功能过度集中、土地连绵开发成片的单中心城市形态和土地利用结构。这种结构导致城市中心区人口、经济、建筑总量和交通强度不断攀升，一个显著的后果就是交通出行的刚性需求迅速增长，成为当今中国大多数城市交通拥堵产生的根源之一。

　　公众参与城市管理没渠道

　　东部地区城市管理水平最高，深圳、北京、上海等一线城市尤为突出；

　　中部城市管理水平总体与东部相当，但是缺乏一流管理水平城市；

　　西部城市管理水平欠佳，缺乏一流管理水平城市；

　　东北地区城市管理水平位居中游；

　　沿海开放城市和港口城市与省会城市和计划单列市差距明显；

　　……

　　通过调研，北京市社会科学院城市问题研究所副研究员赵继敏对于中国重点城市的城市管理水平做出了区域性的评价。

　　城市管理蓝皮书明确指出，中国城市管理的法治化保障较为薄弱，突出体现为城市管理立法相对滞后、部门立法的综合性协调性不足、立法可操作性不强。另外，城市管理的执法方式有待改进，市民的守法意识也有待加强。

　　“的确如此，另外，城市管理工作领域涉及的多部法规、规章单条汇总授权的方式给城市管理综合执法带来诸多不便。城市政府内部部门分工交叉重复，在城市管理过程中遇到突发事件时，各部门相互推卸责任，这种行政管理体制严重制约和降低了工作人员的积极性与工作热情，各部门领导决策的结果得不到贯彻执行，直接影响城市管理措施的实施效果。”作为长期研究城市管理的专家，北京城市学院副教授刘玲玲分析认为，一个城市的运转是否良好，管理工作是否高效，与该市市民的参与有密切关系，市民对城市建设的关心程度和参与程度决定了城市管理工作的生命力与可持续发展力。由于城市管理者与市民的沟通不够密切，政府信息不够公开透明，城市管理工作宣传不到位，造成城市政府公共管理和社会服务的职能没有很好地展现，很多城市市民基本不关心城市管理工作，对城市发展过程中出现的问题不闻不问，加之群众参与城市管理的渠道比较少，影响了城市管理效果的提升和城市管理水平的提高。

　　吸引居住者参与管理决策

　　“目前，我国广大群众认为城市管理是城市政府的行为，与自身没有太大关系，参与意识不够，参与程度较低，对公民的权利、义务没有充分理解与认识，有些居民知识层面比较低，根本毫不知情，也不关心。”刘玲玲说，造成这些现象的根本原因在于政府总揽公共事务的格局基本没有改变，地方政府也没有培养市民的参与意识，未给市民提供参与管理公共事务的机会。同时，由于市民社会组织的不成熟、不完善，导致城市管理缺乏多元主体的参与行为。

　　近年来，随着我国城市化进程的不断加快，广大市民对自己所居住的城市环境、生活质量、城市管理水平的期望值越来越高，因此，提升城市管理水平，是摆在每一个城市管理者面前亟待解决的问题。

　　“高品质城市的生活环境如何创造，市民的文明程度如何培养，直接决定了城市化过程中经济水平的高低。从本质上看，城市管理公民化是民主政治在城市公共管理中的具体体现。在城市运转过程中，政府部门进一步增强城市管理工作内容的公开透明度，让市民积极参与城市政府各项制度的制定工作，完善城市建设与城市管理的各项规章制度，公众对于城市治理过程中的一些问题也具有全程参与的权利，并发表个人的建设性意见。”对于中国的城市管理，刘玲玲建议说，“城市管理涉及广大市民直接的生活环境和切身利益，市民有怎样的需求，市民自己最清楚，所以希望有关部门首先应更多地直接听取市民的意见，创造更多的机会让更多的市民能够积极参与某些重大事项的决策讨论过程，让全国人民认识城市管理工作，熟悉城市管理内容，关心城市管理过程，参与城市管理活动。”

　　对此，城市管理蓝皮书也指出，当前困扰城市管理的问题主要集中在市容景观、生态环境、公共空间无序等方面。这些问题根本上是人的行为的不规范所导致的。人的行为的规范化、有序化涉及人的素质的提升和公共精神的培育，这些问题比对城市基础设施和公共服务设施的管理复杂，单纯依靠政府力量成效低，而且容易激化矛盾。借助社会力量，在公众参与过程中，塑造市民自觉遵循城市公共行为规范的习惯，推动其参与城市公共秩序维护，形成政府与市民在城市管理中互动的稳定性结构，有助于解决城市公共问题，提高城市管理的效率。