网络非法售药屡禁不止 多部委监管需协调配合

　　近年来，我国政府部门也从多方面加强了对网络售药的监管，具体方式包括发布广告警示、关掉非法网站等，但监管手段跟不上市场因素带来的无序扩张。

　　随着互联网的快速发展，网上非法售药也出现了一些新变化，他们多通过在互联网搜索引擎上竞价排名等方式争取点击量和公信力，再通过电子邮件、QQ群等方式联络患者，产供销利益链条分散化，千方百计逃避打击。

　　●本报记者  海 燕

　　8月20日，国家食品药品监督管理总局、国家互联网信息办公室、工业和信息化部、公安部、工商总局5部门共同部署开展打击网上非法售药行动。宣布网售假药以“足以严重危害人体健康”涉嫌犯罪，一律由食品药品监管部门移送公安机关，追究刑事责任。据国家食药监总局副局长尹力介绍，此次行动将重点打击三类违法行为：一是利用网络销售假药行为；二是未取得互联网药品交易资质，非法从事药品销售的行为；三是具有互联网药品信息服务或药品交易资质，但发布虚假药品信息或违法销售药品欺骗公众的行为。

　　据国家食药监总局统计，2012年全国互联网药品交易市场规模超过16亿元，是2011年的4倍。总体规模不大，但增长速度惊人。根据中国网上药店理事会统计的数据显示，2012年中国医药B2C全年规模已达16.65亿，较2011年实现了三倍的高增长。业内预测，如果加上家用医疗器械、营养保健品、日用品等延伸业务，医药电商市场规模可达万亿，预计到2015年会变成主流业态，和医院、连锁药房并驾齐驱。

　　但高增长之下并非良性循环。

　　国家食品药品监督管理总局连续四年曝光了多批发布虚假药品信息、销售假药的网站。其中，2008年分5批次曝光了138家网站；2009年分3批次曝光了48家网站；2010年分4批次曝光了97家网站；2011年分5批次曝光了59家网站。

　　实际早在2005年9月，国家食药监总局就针对网上售药出台了《互联网药品交易服务审批暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，要求只有同时具备《互联网药品交易服务资格证》和《互联网药品信息服务资格证》的企业才能开展网络售药。据记者了解，截至目前，全国仅有101家网站具备合法的互联网药品交易资质和信息服务资质，其中95家网站获得了国家食药监总局核发的《互联网药品交易服务资格证书》。

　　但以“网上药房”、“网上购药”等为关键词通过百度搜索发现，有超过500万个中文网页可能存在向个人消费者宣传药品的行为。数量如此之大显然违规网站众多。公安部统计也显示，近年来，全国公安机关已破获网络假药销售案6500余起，兜售的假劣药品多宣称能治愈肿瘤、高血压、糖尿病等病因复杂、治疗难度大的慢性病。2012年，吉林警方破获一起利用网络销售处方药盐酸曲马多的特大案件。经查，犯罪分子在网上以销售保健药品为名买卖管制药品，犯罪网络横跨全国18个省市，涉案400多人，缴获盐酸曲马多等管制药品120万粒。该药有较强的成瘾性，是被严格管控的国家二级精神类管制药品。

　　网络非法售药为何会屡禁不止？

　　没有两证也敢上网售药

　　根据规定，只有同时具备《互联网药品交易服务资格证》和《互联网药品信息服务资格证》两证的企业才能开展网络售药。此外，按照相关规定，取得售药资质的网站只能向消费者销售非处方药，网站也应具备网上查询、网上咨询(执业药师网上实时咨询)、生成订单、电子合同等交易功能。但记者采访发现，不少没有资格证或只有一个资格证的网站也在线上销售常用药品，不少网站还销售只允许实体药店与医院药房销售的处方药。

　　在百度搜索上键入“网络购药”四个字，可以搜到250多万个相关网页，且网上药店药品种类繁多，价格普遍低于市面价格，如市场价为15元的感冒清热颗粒网络售价只需8元，市场价为13元的仁和可立克网络售价仅需9元。同时，“头孢唑啉钠”等处方药也在网上热销，且不需要任何处方即可下单。不少网店的医药导购人员在接受咨询时也大多表示，药物都是正规药厂生产的，按说明书服用即可。然而，上述网站均没有显示“两证”。

　　记者通过搜索引擎查找某类药品的网上信息时，跳出来的广告页面更是让人眼花缭乱。这些网上药商大多都在网站显眼位置挂上卫生部、国家食品药品监督管理总局等政府机关的批文、认证证书，或者以北京、上海等地的医疗机构、科研院所名义推荐药物，以吸引消费者。

　　记者随机进入一家名为“福生堂”的网上药店后发现，这家药店所售药物种类繁多，有高达数百个品种，一些在实体药店中常见的感冒发烧、肠胃病、皮肤病等用药在这里都能悉数找到。一些心血管病、糖尿病、减肥类与肿瘤类疾病用药也都能搜到。此外，法律明确规定禁止网店售卖处方用药如盐酸仑氨西林片、地喹氯铵含片、施保利通片等在这里都有售卖。

　　在网站的首页位置记者并没有找到食药监总局要求挂出的《互联网药品交易服务资格证》和《互联网药品信息服务资格证》。但咨询客服却告诉记者，不用这两个证也可以在网上售药，且该网站所售出的药品均为正规药厂产品，并非假冒伪劣产品。

　　在数百个药品的展示架中，卖家重点推荐了一种名为“可卡康斯”的特效抗癌药，该药售价不菲，一盒只有30颗药，服用期限为一个疗程，售价1980元。客服告诉记者，这种抗癌药是国内某权威部队医疗研究所与美国一所医学大学共同研发而成，并享有专利，专治肺癌与肝癌晚期，处于癌症前中后期的患者只要吃三个疗程都会彻底治愈癌症。但当记者要求查看该药品的生产批准文号时，客服却改口表示该药为纯进口药物。只有进口批号，并无国内生产批准文号。但就是这样一款连批准文号都没有的药品显示近期交易量为247单。

　　记者注意到，在每一种药品点击打开链接后都会弹出一个对话框，客服会主动跳出来与买家交流推销药品，在买家下单以后自行选择送货上门或货到付款，达到销售目的。在网站的最下方联系方式的位置，记者并没有找到地址等相关信息，只有一个杭州地区的手机号。

　　知名IT法律专家、中国网络法律网首席法律顾问赵占领告诉记者，上述类型的非法售药网站是典型的利用百度搜索这个平台进行推广的网站。除了这个途径以外，这些非法售药网站通常还喜欢选择在一些知名门户网站或第三方电子商务平台中挂出链接。此外，还有一些非法网络售药是售药者自己开设网站卖药，并非在电商平台上，没有一个第三方的电子商务平台去管理，完全依靠国家有关部门去管理。推广手法与营销方式与上述方式如出一辙。

　　他同时对记者介绍了此类网站的共同特征：利用医疗机构只宣传和销售治疗某种疾病的一种或系列“药品”， 声称可治愈某种慢性疾病、疑难杂症等；使用绝对化、承诺性的语言，如“药到病除”、“无效退款”等；只提供“邮寄药品”或转账付费等方式，拒绝上门购买药品等，无法面对面见到所谓的专家或者医生。

　　部委配合打击为重中之重

　　随着互联网的快速发展，网上非法售药也出现了一些新变化，他们多通过在互联网搜索引擎上竞价排名等方式争取点击量和公信力，再通过电子邮件、QQ群等方式联络患者，产供销利益链条分散化，千方百计逃避打击。此外，微信等方式也成为新的推广与销售渠道。犯罪分子有的通过注册虚假网站、提供虚假身份、宣传虚拟产品等进行伪装。有的把服务器设在境外。有的组织跨区域作案，和监管部门打游击战，致使网上售假问题屡打不绝、屡禁不止。

　　近年来，我国政府部门也从多方面加强了对网络售药的监管，具体方式包括发布广告警示、关掉非法网站等，但监管手段跟不上市场因素带来的无序扩张。

　　中国电子商务研究中心特约研究员、辽宁亚太律师事务所律师董毅智在接受中国商报记者采访时表示，网络售药监管是世界性难题，没有统一模式，目前来看问题并不是出在法律层面。就世界经验看，还是要建立完善最严格的监管制度。

　　“网络售药的立法相对来说比较完善。我们国家有《药品管理法》，还有《刑法》，2009年最高法与最高检还出台了一个相关的具体应用法律若干问题的解释，是专门针对这个领域的。其次，从网络售药的领域来看，一般是受两个法律的调整。一个是《互联网信息服务管理办法》，也就是ICP备案制。其次就是《互联网药品信息服务管理办法》。立法相对较为完备，打击的力度也比较大，在《刑法》中售卖假药最高可能构成死刑。”他表示。

　　在他看来，来自于监管层面的主要问题在于，公安部与国家食品药品监督管理总局等相关国家各部委之间的监管联动机制还没有建立起来，运动式执法局面没有得到改变。国家于2001年和2008年等先后多次对网络非法售药都进行过专项打击，但并没有形成长效机制。每个部委的监管角度并不一致，有的从互联网角度进行监管，有的从食品安全的角度进行监管。各部门都可以监管但缺乏一个统一的机制，应该将这几个部门组成联席会议或者是委员会，统一其监管职能。

　　持有类似观点的还有知名IT法律专家、中国网络法律网首席法律顾问赵占领。

　　在接受中国商报记者采访时他强调，网络非法售药渠道与方式五花八门，牵扯到的监管部门有公安系统、药监系统与工商行政管理系统等等多个部门，很多时候都需要几个部委之间的相互协调与配合，并不是单一某个部门就能完成的。

　　“如果有合法资质的药企售卖处方药或假药的话，其资质可能被吊销，这类犯罪较少，因为其犯罪成本较高。但还有更多的是没有资质的企业，这一类企业只能是移交给相应的公安机关来追究其刑事责任，这就需要公安系统的配合。还有一类属于有售药资质，所售药品也合法，药监部门就无法对其进行处罚，但它所做的广告都是虚假或夸大宣传的，这就属于工商部门监管的范围。还有部分是本身没有售药资质同时广告宣传也存在违法的情况，这类的药企有可能其并没有构成刑事犯罪，所以没有到需要公安立案侦查的阶段，包括处罚可能也不够，网商可以接着再卖，这种情况下实际是需要工信部门介入关闭网站的。包括有些是在境外租的服务器，域名也是在境外注册的，这也是需要工信部门介入断网。”他表示。

　　赵占领尤其强调了网上有不少具备合法两证的网店打政策擦边球、利用资质在售卖假药或者过期药抑或处方药的情况。根据规定，处方药是禁止网上销售的。这些行为具有一个共同之处，那就是网店会采取一些规避方法，比如在网上顾客可以查到处方药的信息。具体到下单的时候可以在线支付或者打电话联系客服，按照客服要求提供身份证明或者医院开的处方传真过去或在线将照片传过去，让他们在后台下单。由他们的物流直接配送或者去线下药店直接去取。这些环节和流程其实就是在规避目前的网上售药政策。

　　“还有一种情况是，有的商家只取得了‘两证’中的‘一证’，即《互联网药品信息服务资格证》，具备通过网络展示药品的资格。在这些商家的页面上通常不能直接下订单买药，但是会在药品链接中弹出对话框，商家在这里与买家交流推销、电话订购等，再送货上门、货到付款，达到销售目的。这种‘网络展示+送货上门’的方式，实际也是通过网络实现了交易，但是否属于网上售药目前在法律层面还存在争议。但实际上，这是一种变相的比较隐蔽的行为，实际上和网上交易没有本质区别。这其实就是在打政策擦边球。”他表示。

　　辽宁博功律师事务所陈大海律师在接受中国商报记者采访时则表示，由于目前我国网上监管还存在一些问题，使得非法售药网站还没有得到有效的审查和屏蔽。另一方面，违法网站被关闭后，不法分子往往还能通过国外代理机构，掏一些代理费又申请到新的网址，或者找网页制作公司制作新的网页继续行骗，而对追踪和违法情节的认定都十分困难。

　　他认为，规范网上售药最重要的是规范源头，首先就是规范搜索引擎针对药品销售网站的搜索排名，严格限制搜索引擎不核查事实的商业行为。竞价排名机制就决定了很多时候用相关的搜索引擎的企业对假药泛滥也起到了推波助澜的作用，以往对这些药品企业的监管与处罚也并未到位。企业需要自律，更需要有相关部门来监管其获取信息的渠道。

　　“药品属于特殊商品，但各搜索引擎实行竞价排名的方式，可能导致排名靠前的并不是有售药资质的网站。在国家执法部门查处的假药案件中，售假者是通过竞价排名取得了消费者的信任来牟取暴利、坑害患者的。”他表示。

　　也有专家认为，异地监管是目前最大的尴尬，只有这个问题得到尽早解决才能解决根本问题。根据目前相关法规和医药管理规定，凡在网上销售药品的医药公司，对其监管由其公司注册所在地的药监部门负责。如，沈阳市的消费者通过网络购买了北京一家医药公司的药品，一旦出现纠纷，消费者需要到北京市的药监部门投诉，由他们处理。

　　建立最严格的监管制度

　　对于将来该领域的规范，国家食品药品监督管理总局副局长尹力指出，要完善监管制度，提升网上药品交易规范化水平。将认真研究网络药品交易发展状况、经营模式、存在问题和监管难点等，建立更加科学、严格的网上药品交易监管制度，净化网上售药环境，促进网络药品交易市场健康规范发展。

　　国家互联网办公室副主任王秀军也表示，下一步，各地网信部门将集中力量清理网上非法售药信息，依法严格查处非法售药网站。对拒不改正、情节严重的，坚决依法关闭；对服务器在境外、传播虚假违法药品信息的，采取封堵措施；加强巡查监看，防止违法网站死灰复燃。还要健全各级食品药品监管部门与相关部门协作配合的长效机制，全面提升对网上售药的联合监管和执法效能，实现对网上售药监管工作的制度化、经常化和规范化。

　　就国外而言，目前世界各国对互联网药品服务的态度不尽一致。瑞士、意大利、西班牙等国完全禁止网上售药；瑞典的网上售药权由一家国营企业独享；英国、荷兰则基本持放开态度。在美国，强调政府、市场、社会相互协作，各州药房理事会负责网上药店及其药师准入和日常事务管理，美国药房委员会负责优质网上药店的认证工作，联邦政府机构依职能划分进行监管，消费者则拥有集团诉讼等司法武器。

　　记者注意到，此次5部委联合执法，将突出打击网上非法售药的层层推进。对已取得互联网药品信息服务或药品交易资质，存在发布虚假药品信息和药品违法销售行为的网站，一律责令停业整顿、限期整改；拒不改正或情节严重的，一律由食品药品监管部门吊销其“两证”，并移送通信管理部门对违法网站依法予以关闭。 

　　同时，对未取得互联网药品交易资质，非法从事药品销售的网站，由食品药品监管部门汇总提供名单，互联网信息内容管理部门统一协调处置。对销售假药涉嫌犯罪的网站，一律移送公安机关依法追究刑事责任。公安机关根据食品药品监管部门提供的涉嫌销售假药网站清单，依法立案侦查，依法对网站的建立者、管理者、使用者采取相应措施，并加大深挖力度，捣毁假药生产窝点，摧毁假药销售网络，依法严惩犯罪嫌疑人。