行政体制改革下一步：从公共行政迈向公共管理

　　行政体制改革下一步

　　行政体制改革渗透于五位一体的体制改革之中，是五项体制改革的公因子

　　文/宋世明

　　十八届三中全会对中国2020年前全面深化改革做出了总体部署，即“五位一体的体制改革+党的建设制度改革”。虽然行政体制改革没有列入其中，但并不意味着这项改革的重要性降低了。

　　纵观全面深化改革的总体部署，行政体制改革渗透于五位一体的体制改革之中，是五项体制改革的公因子，既是五项体制改革的重要组成部分，又是重要支撑与保障，从中更可看出中国行政体制改革的下一步方向。与深化五项体制改革相适应，行政体制改革内涵更加饱满，内容更加聚焦，措施更加具体，使政府治理的基本内容更加清晰。

　　与经济、政治体制改革水乳交融

　　深化行政体制改革几乎与深化经济体制改革水乳交融。经济体制改革的核心问题是处理政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。

　　而只有通过深化行政体制改革，才能解决政府干预过多和监管不到位的问题，这是加快完善现代市场体系的首要前提。只有大幅度减少政府对资源的直接配置，才能推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。只有首先界定政府的经济职能，才能管住政府这只“闲不住的手”。

　　为此，全会界定了政府的经济职能，“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”

　　全会还规范了国有资本投资运营范围，“要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。”这为坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，为积极发展混合所有制经济这一基本经济制度的重要实现形式，提供了广阔的体制空间。

　　与此同时，深化行政体制改革也是深化政治体制改革的重要组成部分。依法行政是依法治国的核心任务，建设法治政府是深化政治体制改革的重要内容。全会还对“深化行政执法体制改革”做了具体部署，“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。”

　　全会提出，“完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，做到严格规范公正文明执法。完善行政执法与刑事司法衔接机制。”

　　而“强化权力运行机制和监督体系”，必然要求“加强行政监察和审计监督”，“完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。”

　　为文化、社会、生态体制改革护航

　　深化行政体制改革是深化文化体制改革的重要推手。只有按照政企分开、政事分开原则，推动政府部门由办文化向管文化转变，推动党政部门与其所属的文化企事业单位进一步理顺关系，才能真正“完善文化管理体制”；只有推动政府部门由办市场向管市场转变，才能“建立健全现代文化市场体系”；只有政府部门从办文化、办市场的具体事务中解放出来，才能集中精力、集中资源“构建现代公共文化服务体系”，“提高文化开放水平。”

　　深化行政体制改革是深化社会体制改革的重要支撑。政府职能转变的基本方向为深化社会体制改革奠定了基调。从十七届二中全会关于《深化行政体制改革的决定》到十八大报告，通过行政体制改革推动“政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、促进社会公平正义的转变”。

　　深化行政体制改革为推进社会事业改革创新扫清障碍，为创新社会治理体制开辟道路。“深化教育领域综合改革”，自然离不开教育体制改革。“建立更加公平可持续的社会保障制度”，必然依赖于社会保障体制的继续完善。“深化医药卫生体制改革”，本身就是行政体制改革内容。“改进社会治理方式”、“激发组织活力”，必然要求正确处理政府与社会关系，积极培育、依法监管社会组织。

　　“创新有效预防和化解社会矛盾体制”，实际上是探索一种新型的社会冲突管理体制，摆脱单纯依靠危机管理来处置社会冲突的被动局面。“健全公共安全体系”，依赖于食品药品安全管理体制、安全生产管理体制、防灾减灾救灾体制、社会治安综合防控体系的完善。

　　深化行政体制改革是深化生态文明体制改革的有机组成部分。“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”，就要求健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职能。“完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”，改革生态环境保护管理体制，就要求继续完善环境保护的大部门制。

　　从公共行政迈向公共管理

　　全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。全会同时提出了“国家治理”、“政府治理”、“社会治理”三个全新的概念。究竟何为政府治理？初步来看，从公共行政迈向公共管理，是政府治理的基本内容。

　　公共管理是指以政府行政机关为核心的国家机关和以公益性为导向的社会组织，为实现与提升公共利益，以协同治理的方式为社会有效提供公共产品和服务的活动。所有关于中国行政改革的部署，都在不断增加公共管理的因素，持续实现三个“扬弃”与“超越”。即从行政权力的有效配置走向公共物品(服务)的有效供给；从单中心管理控制，走向网络化的协同共治；从依法行政、科学行政的统一走向依法行政、科学行政、效能行政的统一。

　　先来看“从行政权力的有效配置走向公共物品(服务)的有效供给”。

　　行政体制改革必然带来行政权力重新配置。转变政府职能必然触及行政权力的重新配置，但如果止步于此，改革内容还难以凝聚人心。特别是当改革进入攻坚期和深水区，行政体制改革必须有效提供公共产品，让发展成果更多更公平惠及全体人民，建设人民更加满意的服务型政府。

　　比如，“划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生”。这种融经济体制改革与行政体制改革于一体的具体安排，温润可亲。

　　再如，“推进工商注册制度便利化”，为创业者带来福音。“建立城乡统一的建设用地市场”，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”、“赋予农民更多财产权利”、“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”，为农民带来真金白银。“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，为百姓监督政府打开了空间。

　　在社会领域，推进社会事业改革创新，事关解决人民最关心最直接最现实的利益问题。全会指出“统筹城乡义务教育资源均衡配置，实行公办学校标准化建设和校长教师交流轮岗，不设重点学校重点班，破解择校难题，标本兼治减轻学生课业负担”。推进考试招生制度改革，从根本上解决一考定终身的弊端。“逐步推行普通高校基于统一高考和高中学业水平考试成绩的综合评价多元录取机制。探索全国统考减少科目、不分文理科、外语等科目社会化考试一年多考。”这些改革部署，正是千千万万个中国家庭最盼望早日实现的“中国梦”。

　　走向协同共治

　　再来看“从单中心管理控制，走向网络化的协同共治”。在传统公共行政实践中，政府垄断公共服务供给的特点比较鲜明。而在公共管理的视野中，无论是社会公共事务的管理，还是公共产品的有效供给，都应有机配置市场治理机制、行政治理机制、社群治理机制，形成一种网络化的协同共治。

　　五位一体的体制改革均着眼于在厘清政府、市场、社会边界的基础上，复合配置政府、市场、社会三种基本力量，有机配置市场治理、行政治理、社群治理三种机制，协同配置三者功能优势。

　　比如，全会部署坚持和完善基本经济制度时提出，建立“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济”。“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”

　　全会在部署文化体制机制创新时提出，“引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展。鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设，培育文化非营利组织。”在部署推进社会事业改革创新时提出，“鼓励社会办医，优先支持举办非营利性医疗机构。社会资金可直接投向资源稀缺及满足多元需求服务领域，多种形式参与公立医院改制重组。”

　　在部署创新社会治理体制时提出，“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。在部署生态文明制度建设时提出，“发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理”。

　　最后，要“从依法行政、科学行政的统一走向依法行政、科学行政、效能行政的统一”。公共行政具有科学属性与法律属性。公共行政只有“合理合法”才能办好。“理”就是科学，即必须科学行政；“法”，就是法律，即必须依法行政。“合理”不“合法”，行而不远；“合法”不“合理”，实践上难以行得通。

　　可以说，科学行政、依法行政已经成为中国行政体制的两大基本内容。但科学行政与依法行政说到底都是手段，不是目的。真正实现公共行政所要获得的社会结果，真正实现公共项目的目的，必须做到效能行政。政府的一切改革必须落脚于提升公共利益，提升人民幸福。这一价值取向已经渗透于深化行政体制改革的几乎所有部署之中。□