乡镇政府结构残缺功能失调：天大责任 巴掌大权力

　　浙江省嵊州市在上世纪90年代末，曾经由于创造出“串百家门，知百家情；解百家难，连百家心；办百家事，致百家富”的“民情日记”，而备受社会关注。如今，随着第二批党的群众路线教育实践活动的深入开展，嵊州又开始大胆探索在“基层乡镇七站八所、无形围墙密集林立”下，打破条块分割、部门壁垒，创新治理模式。

　　半月谈记者调研发现，嵊州实践折射出当前国内许多地方乡镇工作面临的普遍困扰，也为贯彻十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”目标在基层的落实，提供了富有借鉴价值的样本。

　　信息失真、管理失控、干群失联

　　在国内许多县市区，都对乡镇治理“悬浮层”有切肤之痛，改革前的嵊州市也不例外。不少乡镇政府面临着结构残缺、功能失调的尴尬，基层干部面临定位模糊、认同危机、治理失控等困境。

　　怪象一：种豆子的人越来越少，数豆子的人越来越多。半月谈记者了解到，在一些乡镇的办事机构，往往被不同部门挂了多块不同的牌子，一个乡镇基层干部往往身兼数职，分别接受各垂直上级部门的调度指令。仙岩镇党委书记郑国达举例说，镇里每周要向工商、税务、国土等部门上报29张报表。“各部门都要求专人、专职、专网、专报，不能汇总，一个乡镇干活的总共就那么几个人，光是这一项就花不少的精力。”

　　怪象二：责任比天大，权力只有巴掌大。乡镇治理历来被形容为“上面千条线、下面一根针”，“千条线”意味着巨大的责任，而“一根针”则意味权力过小。黄泽镇党委书记王建勇说，例如违法建坟、违章建筑、偷盗河沙等，出事后责任全在乡镇，可乡镇在执法管理时往往无权处理。

　　怪象三：乡镇工作唱起“四季歌”，忙的忙死闲的闲死。郑国达说，乡镇工作季节性比较明显，忙起来的时候人手不够，闲的时候就没事干，这种现象对于每个干部来说，也表现得特别明显。这样一来，有的乡镇就算配备了再多干部，也还是不够。

　　怪象四：看着是垂直管理“插杆到底”，实际上却是“悬浮”状态。一位乡镇干部说：“实际上七站八所看上去是密集林立的围墙，每个围墙内因为人少，加上职能分散，基层治理工作往往不能落到实处。很多时候是部门发现不了问题，乡镇发现了问题却没能力管。”

　　这些乡镇治理怪象背后，是乡镇与部门“条块”间职能分散、力量分化、责权错位的根源。近些年来，部门通过对站所庭的垂直管理实现职能延伸，乡镇职能不断向部门分散。有的乡镇，站所庭就超过10个，有的站所庭有执法职能，但人少；乡镇干部虽然人多，但执法职能少。

　　遇到比较复杂的问题时，需要多部门联合，极易出现推诿，效率很低。黄泽镇就曾发生过一件事，有个屠户在路边绿化带卖肉，存在严重安全隐患，按照职能分工，农业、交通、城管、路政、三产等多个部门都可以去管，结果谁都不去管。责权在乡镇一级分割太细，反而造成工作上的“失管现象”。

　　机构、力量配置的倒金字塔形，带来的就是权限配置的倒金字塔形，为乡镇治理埋下了信息失真、管理失控、干群失联的隐患。现在管理乡镇干部的手段非常有限，有时出现信息失真的情况。有的乡镇干部说去村里开展工作，实际根本没去。他们完全是凭着良心做事，缺乏机制上的制度保障。

　　这些年来，随着党委政府对站所庭和村干部的依赖度不断提高，乡镇干部的威信相对下降，工作积极性和主动性减弱。少数乡镇干部对村一级处于管理失控状态，个别乡镇一级的驻村干部形式上还在，但实质上的内容已经没有了，出现了驻村干部形式化、敷衍化的情况。一些村干部认为，只要与土管所、财政所、派出所、供电所等搞好关系，完全可以不把乡镇干部当回事。

　　信息失真、管理失控则带来了干群失联。如今，不但出现县市同乡镇干部失联，还出现乡镇干部与村里、群众也失联的苗头，群众找乡镇政府办事得多头跑、多次跑，有问题反映上去，拿不到答复。郑国达说，要警惕“量变到质变”的出现。“干群关系一次次干燥，迟早要自燃，在这个过程中，我们可能连临界点什么时候到了都不知道。”

　　打破“条块分割”，拆掉“部门篱笆”

　　嵊州市委书记金志介绍，2013年年底以来，嵊州决定率先拆掉“部门篱笆”，整合资源，构建权责一致、条块协调、运作顺畅的乡镇行政管理体系，形成政府主导、便民高效、群众满意的乡镇公共服务体系，打造依法依规、反应快速、处置有效的乡镇行政执法体系。

　　一是改革基层行政架构，整合“七站八所的位子”。从今年初开始，全市选择黄泽镇、仙岩镇作为试点，整合乡镇站所庭人员和下派部门资源，设立“三中心、一大厅”。

　　即整合原党政办、党建办、镇纪委、财政所成立党政综合中心，承担党委、人大、政府日常工作；整合原工办、农办、规划建设、新农村建设等科室成立发展保障中心，负责对上衔接，对下为村企、个人进行上门服务；整合国土、环保、公安、安监、城管等基层站所庭，成立管理服务中心，下设综治信息调度室，集中办公，组团巡逻，流动执法，承担社会综合治理职能；将计生、民政、户籍、社保、卫生等服务窗口全部集中到公共办事大厅，为群众提供“一站式”服务。

　　在嵊州市地税局黄泽分局，半月谈记者看到这里已挂起了另一块牌子“嵊州市黄泽镇发展保障中心”。地税分局干部金鹏程说，这里的服务窗口把原来的一二三产及规划、城建等相关服务和审批事项全部纳入。“这样可以整合办公资源，提高效率。”

　　这种从背靠背到面对面、从各自干到一齐干的办公方式，还解决了行政效率与干部作风问题。原来一两个干部一间办公室，形成小天地；现在集中式办公，就像玻璃房一样透明，便于互相监督。副镇长或相关科长也在这里，形成扁平化管理，可以很快答复办事人。

　　二是实施联合流动执法，下沉“管理服务的步子”。据市委办介绍，管理服务中心对相关基层执法力量进行统筹整合，让管理服务力量的下沉有了可能。试点乡镇将本地划分成几个片区，每个片区由一名镇干部以及国土、派出所、工商等干部组成的综治服务中队负责，4个人1台巡逻车，在片区内巡逻，承担“主动发现问题、及时固定证据、综合分类交办、依法依规处置”等职能。

　　“人不再坐在办公室，车轮随时在转，可以随时发现问题。”王建勇说，这种执法方式提高了乡镇应急处理能力和综合执法能力。以前镇里偷盗挖沙现象较多，镇政府执法力量不足，多部门力量整合后，可以应付环保、治安、交通等多种纠纷和问题。黄泽镇还对村干部进行培训，健全人民调解组织，把民间力量与部门的专业力量相结合。发现矛盾后先调解，村里解决不掉，马上交到镇里，实现多部门快速介入。

　　三是完善干部民情微群，牵好“拴住干部的绳子”。嵊州将依托微博创立的民情微群重新赋予了加强基层干部管理的职能。遍布全市的微群里，基层干部的身影越来越多。按照嵊州市要求，凡55周岁以下的乡镇干部，工作日必须通过微博上报自己的行踪。

　　“由于微博是公开的，里面有许多干部群众在浏览，避免了弄虚作假、走过场的情况。”金志说，“当然，也可以还干部一个清白。现在连村干部也在微博群里，大家互相监督，有没有处于工作状态，一目了然。”高风村党代表周毛火说：“民情微群倒逼基层干部务实工作，到村民家里去、田间地头去，不然写不出真实的情况。干部之间一比较，先进还是后进就立显。”

　　呼唤深层制度安排，谨防“昙花一现”

　　嵊州乡镇治理创新是一项艰难的探索，许多成果来之不易。尽管受到基层干群的欢迎，但这一改革目前只在县级范围，是在不打破现有法律法规框架的基础上推进的。而乡镇存在的新时期治理难题，在国内普遍存在，需要大环境的逐步改善，用制度安排保障相关改革措施的推进，防止“昙花一现”。

　　在一乡镇法庭，半月谈记者看到院子空荡荡的，一幢办公楼矗立在院中。黄泽镇党委副书记李江说：“大部分基层站所庭都是独门、独院、独幢办公楼。许多部门在这里占着房子和位子、摆着桌子、挂着牌子。”为了推进部门下设机构的整合，嵊州市委书记金志几乎跑断了腿，磨破了嘴皮子，先后到省公安厅、省国土厅等部门，并获得了这些部门的支持，但目前仍有几个垂直管理部门始终谈不下来。

　　对于基层干部来说，他们更担心改革的持久性。一位试点镇的干部说：“说实话，现在推进工作，特别是推进改革，常常得靠关系、靠人情而非制度性地推进工作，这很不正常。”郑国达希望，改革能够有制度保障，不再只是人的因素使然，不再只靠“红头文件”推进，更不要出现“一阵风”或“人走茶凉”的尴尬局面。

　　目前，嵊州乡镇治理的探索步伐几乎触及县域制度权限的“天花板”。基层干部建议，要进一步深入完善各项改革措施，亟须考虑以下深层次问题。

　　一是将基层乡镇治理中的干部管理同群众路线教育实践活动有机结合。少数干部习惯于过去的办公环境、制度约束、工作方法，对改革一时难以适应。更有人认为，乡镇以前也搞过其他试点，这次只是换汤不换药。并且部门与人员整合以后，职位少了，有的干部在新机制中如何安排，需要统筹考虑，妥善处置。

　　二是通过制度调整甚至法律层面的调整，解决改革中干部的身份问题与执法权问题。目前，基层部分机构人员虽然整合了，但身份性质没有变，公安、财税、国土等站所庭的干部，都是各自上级主管部门负责管理考核和工资发放。因此，需要考虑跨部门的制度设计。此外，应赋予乡镇执法单位的干部综合执法权，发放综合执法证，解决公安、环保、国土、工商等来自不同部门的干部执法主体资格分立，进一步节约人力资源、整合力量。

　　三是部分站所庭管辖范围和试点乡镇辖区存在交叉，如何兼顾对其他乡镇的覆盖，需要进一步统合。同时，乡镇党委政府和部门站所庭的办公地点、房子如何综合有效利用，也亟待统一规划。

　　事实上，破解乡镇治理“悬浮层”的难题，势必会动许多部门的“奶酪”。在人的方面，一个乡镇七站八所，通常有一两百名“吃皇粮”的，更难触动的是乡镇班子成员特别多，有的地方还设有分管科技的副镇长、分管三产的副镇长，这些人员目前都无法调整。在机构上，过去由于工作上系统性与连续性不够，制度安排的断层造成许多基层部门整合不到位，即使在有的县级开发区，土地、规划、建设部门还分工很细。

　　长期关注乡镇治理的浙江大学公共管理学院教授胡税根认为，当前，基层政府上下之间、部门之间缝隙是很大的，极易造成行政资源的浪费与行政效率的无谓流失，必须通过深层改革，解决好部门、权力在上下之间、横向之间、内外之间的最佳设置与分配这一全新课题。(记者 何玲玲 李亚彪 商意盈）