红头文件备案审查期待“来真的”

　　昨日报载，2014年广东省政府发布的《电梯安全监管体制改革方案的通知》提出“当电梯事故或故障造成损失时，使用管理权者对受害方承担第一赔付责任”的改革措施，引发了是否违反相关上位法的争议，同时也将“备案审查”制度推入了公众视野：2014年底，广东省物管协会提请广东省人大常委会对《改革方案》进行合法性审查。审查结果如何，目前还不得而知；但物管协会反对政府红头文件的途径——备案审查——在某种意义上比“物管先赔”的争议本身更值得关注。

　　在我国，除了全国人大制定的法律之外，还有行政立法、地方立法等多种类型的法律文件；各级政府的红头文件，虽无法律之名，但有规范效力之实，与社会生活的关系通常更为密切。这样一种多层次的规则体系，“规定”与“规定”之间有时难免存在抵触；甚至还会出现效力较低的规定反而比效力较高的法律法规更“管用”的不正常情况。

　　备案审查制度正是为了避免上述情况而设立的，具体包括“备案”和“审查”两套制度：所谓“备案”，就是各类规范性文件在发布之前，须向有审查权的机关(如本级人大、上级政府等)报备；所谓“审查”，就是有审查权的机关如果发现规范性文件存在合法性或其他问题，可以加以审查并有权撤销。

　　但如此重要的制度，在过去却有被闲置之嫌。事实上，在全国范围内，都较少听说有哪一级人大正式启动审查程序，至于撤销规范性文件就更是罕见。那么，这一制度的运作究竟难在何处呢？

　　根据《监督法》等相关法律的规定，规范性文件的审查有两种启动方式：一是特定国家机关提出审查要求，可直接启动审查程序；一是其他机关、社会团体以及公民提出审查要求，经人大研究认为确有审查的必要，可启动审查程序。

　　应该说，这种分类规定的方法是为了避免审查要求太多、令人大不堪重负从而淹没了真正需要审查的问题，因此有其合理性。但问题在于，可以直接启动审查的“特定国家机关”通常包括本级政府、法院、检察院以及下级人大等，而它们如果是被审查的对象，它们提请人大审查自己的规范性文件(并且有可能被人大撤销)的动机有多大？至于其他的情况，如某法院在审判过程中发现某个政府规定可能违反了法律，该法院需要将这个问题层层上报到最高人民法院、由后者向全国人大常委会提出审查要求、有了结果后再层层下发到该法院，这其中毫无效率可言。另一种启动方式，即其他主体提出的审查要求，则需要经人大研究，而目前这一环节的程序、期限、依据、救济等制度要素均付之阙如，也为审查的启动增加了不确定性。因此，审查要求非但没有如潮水般涌来，反而如同干涸的河道。但与此同时，当今社会中层出不穷的公共话题争议往往会归结到“有关规定”的合法性与合理性。两相对照，反差巨大。

　　除了作为“入口”的审查启动制度存在问题之外，作为“出口”的审查结果处理制度也存在问题。实践中，人大往往对撤销政府决定的行为心存顾虑，担心影响团结；从而影响了规范性。当然，人大如果认为被审查的规范性文件有问题，除了“撤销”这一刚性手段外，还可以采取向被审查机关提出修改意见等柔性手段。但是如果被审查机关消极应对，如之奈何？据媒体报道，某省人大在备案审查时指出某地方政府规章与上位法抵触，向被审查机关提出修改意见，请他们自行修改；但延宕一年有半，至今仍未修改。可以说，如果缺乏制度上的配合与保障，柔性手段本身是很难发挥效用的。

　　问题的解决首先涉及思想观念。审查机关和被审查机关都应当意识到：规范性文件的审查可以尽可能早地发现被审查机关相关决策在法律上的问题，从而避免问题的扩大，恰恰是“寓支持于监督之中”的生动体现。所以，对于作为审查机关的人大而言，应敢于、善于使用审查权；而对于被审查机关而言，至少应放下戒备心理，积极配合。在此基础上，还应通过规范性文件审查制度的公开实践、配合相关的宣传，使这一制度广为人知；当越来越多的社会公众知道还有这样一条维护自身权益的法律渠道时，“信访不信法”的窘况或会有所改善。(作者是华南理工大学法学院副教授 冯健鹏)