联合早报：中国规划未来城市化的难题

　　中新网2月20日电 新加坡《联合早报》20日刊载《中国规划未来城市化的难题》一文，文章指，现代城市化发展的最终目标，是建设社会多元化、充满文化活力及在环境上“宜居”的城市。要达到这个目标，首先要建设强大的经济基础，来提供充分的就业和未来可持续的税收源头。同时要避免污染和交通堵塞问题的恶化，也应该致力保留它们的地方色彩和文化特色。

　　文章摘编如下：

　　每年春节，中国都得经历一次大规模的“春运”，让不计其数的城市人口回到乡下与家人团圆。今年，中国火车、飞机与汽车的总客运量高达36亿人次，这是在这么短时间内最大规模迁徙的世界纪录。

　　中国正准备进行人类历史上前所未有的大规模城市化。到2020年，逾2亿人将迁移到城市与城镇，城市人口也将占中国人口的约60%。在城市化步伐加快之际，这种一年一度的大规模春运恐怕也将慢慢消失——不管怎样，未来遵循这种传统的城市居民估计也会越来越少。

　　一年前，中国总理李克强表示，城镇化是中国经济增长的下一个引擎。城镇化也将增加宏观经济内需，协助重新平衡中国的经济增长。主要是服务导向型的城市经济，将激发新一波对城市基础建设与设施的投资；此外，还会有对住屋、娱乐等各种服务的新消费需求。

　　接着，中国的顶尖规划师也着手策划一个可行和可持续城市化规划。

　　2013年12月14日，北京召开一个最高层次的“中央城镇化工作会议”。会议指出，“城镇化是现代化的必由之路”。一些中国领导人也暗示，中国的未来城市化策略将是“以人为本”的。然而，当局并没有发布与城市化相关的进一步信息或具体政策配套。这清楚显示中国领导人在城市化面对的艰巨工作。

　　的确，城市化是个非常复杂的过程，要重塑的不只是实体环境和市容的变化，还有经济结构、社会关系及城市地区的文化特色。若这过程是渐进的，让涉及的不同人事可以做出调整，问题就不会那么难以克服。然而，中国将来的城市化却不是这么自然发生的。

　　中国特色的城市化

　　简单地说，城市化是“城市与城镇的出现与发展”。这个过程一般涉及乡村人口向城市地区转移。根据诺贝尔经济学奖得主阿瑟•刘易斯(W.Arthur Lewis)的说法，农业领域有无尽的劳动力供应(一个完全不具弹性的供给曲线)。当农业生产力提高时，更多的乡村剩余劳动力，便会转移到城市地区从事工业活动。这个过程会持续到乡村劳动力供给达到其“拐点”——称“刘易斯拐点”——即乡村劳动力的边际生产力，从负数变成正数，意味着已经没有过剩的劳动力了。

　　因此，中国的城市化起点很低。1950年，中国城市化人口只有13%，这样的水平一直维持到1978年改革开放开始时，而当时的城市化人口也只是18%。

　　除了农业生产力很低，造成大量乡村劳动力因此被束缚在农业生产，中国城市化增长率低，主要是因为乡村人口迁移到城镇有严格的管制。

　　在大多数发展中国家，城市化步伐远远超过它们的工业化。结果，许多第三世界大城市如马尼拉、孟买面对普遍的贫穷、杂乱无章发展与贫民窟问题。

　　因为城市增长受到高度制约，中国今天的城市一般并不面对这些在许多第三世界国家相当普遍的负面问题。然而，在中国，市场改革促进工业化步伐后，由户口制度控制的城市化的弊端也很快出现了。

　　2012年，吸纳了2.5亿名农民工后，中国的城市化人口终于达到52.6%(稍高于世界平均)。有鉴于中国的双位数经济增长和这些年来也双位数增长的工业化发展，中国的城市化进程显然很慢。

　　现在，中国城市规划师面对要去除过去很多“反城市化政策”的扭曲的艰巨工作。他们必须提出有效的措施，也要处理城乡差距等相关问题。这些都涉及非常复杂的政策选择。

　　未来城市化规划的风险

　　中国未来城市化发展的去向，可以说是取决于目前领导人的规划。但如何规划是项巨大的挑战。目前，大多数中国城市已经受到如污染与交通堵塞等严重问题的冲击。很明显的，城市规划师的首要任务，是确保这些问题不会进一步恶化。

　　从严格城市定义来说，北京、上海与重庆是人口逾1000万的“超大城市”(mega-city)。因此，未来城市化发展的主力，应集中在二线、三线城市。这也包括从中国不同地区选择一群城市， 来发展成一个“区域枢纽”(regional hub)。

　　现代城市化发展的最终目标，是建设社会多元化、充满文化活力及在环境上“宜居”的城市。要达到这个目标，首先要建设强大的经济基础，来提供充分的就业和未来可持续的税收源头。很多西方国家的城市，因为受不了长期的经济危机而衰退。中国一些地方也通过房地产投机建立了卫星镇，但因为没有可以支撑它们的经济活动，它们成了“鬼城”。

　　这凸显了“良好规划”是最关键课题。既然中国已经决定采取“有规划的城市化”，“要规划还是不要规划”这个老争论已不存在。重要的问题不是“如何规划”，而是“规划什么”及“多大程度上的规划”。

　　在某种程度上，所有规划都在一定程度上代表了“规划者的偏好”，这可能与大多数人的要求有所不同。此外，世界上没有任何规划可以完全克服未来不明确性的问题。同样的，规划师也常常在不同程度上，受到主流社会价值观与现有技术的影响——即所谓的“时代精神”(Zeitgeist thinking)。

　　要减少这些风险，很明显的，中国规划师最好一开始就实事求是，很务实，以市场为导向；也不要做过分计划。为中国这样庞大和多样化的国家，进行这样大规模的未来城市化规划，需要更多灵活性。规划也应该容许更多，更充分的多元性。中国的区域枢纽和地方城市，必须致力保留它们的地方色彩和文化特色。

　　中国下一阶段的城市化，无疑将带来很多经济与社会期望，但城市化的道路也同样有许多不明确性与陷阱。(黄朝翰)