广东推进节约集约用地 试点示范省建设成效显著

　　佛山的“三旧”改造使旧城变了新貌。

　　编者按

　　一年一度的“6·25”全国土地日即将来临。为促进全社会充分认识土地国情国策、倍加珍惜和合理利用土地资源，在全社会营造依法依规、节约集约用地的良好氛围，大力推进经济结构调整和发展方式转变，今年第23个全国“土地日”宣传主题为“珍惜土地资源，节约集约用地”。

　　实践证明，加强节约集约用地探索与创新，是走可持续发展之路，全面建成小康社会的必然选择。广东省国土资源厅肩负着“部省建设节约集约用地试点示范省”先行先试的使命，将认真学习贯彻习近平总书记对广东提出的“三个定位、两个率先”的要求，进一步贯彻落实省委、省政府和国土资源部决策部署，在建设美丽中国的道路上坚定前行，谱写更加精彩的美丽篇章。

　　2008年，根据时任总理温家宝同志提出的希望广东成为全国节约集约利用土地示范省的重要指示精神，国土资源部和广东省决定联手共建节约集约用地试点示范省。五年来，在国土资源部的指导和支持下，全省各地、各部门深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕加快转型升级、建设幸福广东的核心任务，积极开展节约集约用地试点示范省建设，全力构建国土资源保障和促进科学发展新机制，推动广东省土地利用方式转变取得明显成效。全省每新增亿元GDP所需新增建设用地量逐年下降，单位面积产值逐年提高，2012年全省每平方公里建设用地第二、三产业增加值为2.86亿元，比2008年增长了52%。

　　加强组织领导，合力推进试点示范省建设

　　为更好地推进试点示范省建设，国土资源部、广东省政府成立了建设节约集约用地试点示范省领导小组，由部、省主要领导亲任组长，国土资源部有关司局、广东省23个省直有关部门及21个地级以上市政府主要负责人担任成员。

　　根据安排，省政府迅速制定了试点示范省工作分工方案，明确了省直各有关部门、地方各级政府的职责，并定期督促检查，确保各项工作落到实处。建立了考评激励机制，将节约集约用地考核、“三旧”改造等一并纳入耕地保护责任目标履行情况进行考核，将“单位建设用地第二、三产业增加值”作为《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》目标考核指标，对节约集约用地、“三旧”改造、耕地保护等工作成绩突出的市、县予以奖励。

　　加大宣传教育力度，连续三年举办由市、县党政领导参加的节约集约用地试点示范省建设专题研讨班，多次开展试点示范省及“三旧”改造政策宣讲，有效扩大了试点示范省建设的影响。

　　开展试点示范省建设以来，国土资源部与广东省保持紧密沟通和协商，部领导及有关司局负责人多次到广东省指导解决试点示范省建设中的重大问题，在政策、技术等各个层面给予了广东省大力支持，形成合力推进试点示范省建设的良好局面。

　　推进“三旧”改造，探索存量建设用地再次开发

　　为了有效缓解新增建设用地不足、盘活利用好各类存量低效用地，在国土资源部大力指导支持下，广东省按照“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”的要求，积极探索、稳妥推进“三旧”改造工作。

　　一是积极创新政策。制定出台一系列政策文件，涉及降低“三旧”改造用地成本、合理分配土地收益、规范土地使用权出让方式、保护文化遗产、标图建库动态调整、预防职务犯罪等，形成了较为完整的政策体系，调动各方面参与改造的积极性，强化过程监管，推动改造工作健康有序开展。

　　二是加强规划引导。坚持规划先行，与土地利用总体规划和城乡建设规划相衔接，编制“三旧”改造专项规划和年度实施计划，合理确定改造规模、范围和时序，强化统筹管控，努力实现调整产业结构、提升城市品位、改善民生环境、传承历史文化等多元目标。

　　三是坚持示范带动。组织广州、深圳、佛山、东莞等市开展“三旧”改造专题的试点工作，并在珠三角各地级以上市的县（区、市）和粤东西北地区每个地级以上市设立示范项目，逐步向全省铺开，形成了“政府引导、规划引领、属地实施、市场运作、分步推进、各方受益”的工作思路，有效探索了形式多样的“三旧”改造模式。

　　2008年至2013年3月底，全省共投入“三旧”改造资金4446.4亿元，完成改造项目2893个，完成改造面积15.1万亩，节约土地6.8万亩，实现节地率44.8%，为缓解土地供需矛盾、助推产业转型升级和城镇化发展发挥了重要作用。

　　创新耕地开发保护途径，全面落实耕地保护责任

　　在国土资源部的支持指导下，广东省积极探索保护耕地的新途径，全面部署、多措并举，初步实现保护资源与保障发展的良性循环。

　　一是建立耕地保护责任机制。在全国率先将“耕地保有量”纳入地方领导干部政绩考核和离任审计内容；各级政府层层签订耕地保护目标责任书，逐年进行考核，省政府每年拿出2000万元用于奖励保护成绩突出的市政府。

　　二是建立耕地保护补偿机制。在全国率先建立全省范围内的基本农田保护经济补偿制度，通过财政补贴，直接增加耕地保护和基本农田保护重点地区的经济收入，提高农村集体和农民保护耕地的积极性和主动性。

　　三是建立耕地开发补充机制。大力开展未利用地、低效园地山坡地开发补充耕地工作，省政府安排40亿元专项用于开发补充耕地。

　　2008年至今，全省开发补充耕地达208万亩，开发补充耕地面积位居全国前列，可满足广东省今后10年耕地占补平衡需要。截至2012年底，全省耕地保有量4750万亩，超额完成了国家下达广东省4371万亩耕地保有量任务，划定基本农田面积3982万亩，超额完成了国家下达的3834万亩基本农田保护任务。

　　实施差别化土地政策，科学配置新增建设用地

　　在试点示范省建设中，广东省严格实施差别化的土地政策，以规划控制规模、布局，以计划控制增量、时序，以标准控制质量、效果。

　　在规划上，在全国率先颁布实施《广东省土地利用总体规划条例》，开展并完成省国土规划、土地利用总体规划编制工作，调整生产空间，优化生活空间，整治生态空间，促进集中集聚集约发展。

　　在计划上，出台《广东省土地利用年度计划管理办法》，明确“有限指标保重点”的原则，优先保障重大基础设施、战略性新兴产业、民生工程、农村建设、产业转移等用地需求，严禁用于“两高一资”、产能过剩和重复建设项目，以指标约束促进用地集约。适当提高粤东西北欠发达地区用地指标比重，促进区域平衡发展。建立新增建设用地计划指标分配与盘活批而未供土地、闲置土地相挂钩的制度，促进各地提高用地效率。

　　在标准上，严格执行国家和省的各类土地使用标准，从严控制土地使用标准，从供地源头上严把各类建设用地规模，促进土地节约集约。

　　积极开展土地管理制度改革试点，探索节约集约用地政策储备

　　在国土资源部的大力支持下，广东省在试点示范省建设框架内开展了形式多样、各具特色的土地管理制度改革试点工作，不断深化对试点示范省建设的探索。

　　在广州市，围绕规划编制、用地审批、权益保护、土地监管等方面开展城乡统筹土地管理制度创新试点工作，在城乡一体的新型城市化道路方面进行有益探索；在深圳市，围绕产权制度、市场配置、资本运作、集约利用、监管调控、区域统筹、法治环境等方面开展土地管理制度改革，探索建立高度城市化地区土地利用管理新模式；在佛山市，围绕征地程序、补偿标准、安置方式等方面开展征地制度改革试点，探索建立更加合理的征地补偿安置机制。

　　同时，还积极推进城乡建设用地增减挂钩、围填海造地、低丘缓坡荒滩等未利用地开发试点和地上地下空间开发利用，不断探索完善节约集约用地机制。

　　强化用地监管和执法监察，切实维护土地管理良好秩序

　　广东省积极运用科技手段完善建设用地批后监管机制，开发建设广东省土地市场动态监测与监管系统，在全国率先将批后征地实施情况纳入监管内容中，实现从用地报批、征地、供地到开发利用的全程监管，促进地方依法依时实施征地和供地，切实提高批后征地实施率和供地率。

　　结合系统自动预警功能，建立闲置土地督办制度，督促地方及时处置、促进利用闲置土地，目前全省已累计处置闲置土地12.29万亩。

　　全力推进农村集体土地所有权确权登记发证工作，到目前全省各市（区）共完成农村集体土地村民小组（经济社）一级所有权确权登记发证22万个，发证率达98.9%，维护了农村土地的合法权益。

　　与此同时，广东省坚持“惩防并重、预防为主”的执法工作思路，强化基层国土所规范化建设，构建土地执法共同责任机制，加强对重大典型案件的联合查处和责任追究，提高执法效能。我省开展试点示范省建设以来，全省违法违规用地总量年平均下降20%以上，各行各业依法用地的意识普遍增强，为节约集约用地目标的实现提供了有力保障。

　　重点工作乘势而上

　　重点抓好八项工作

　　一是深入推进节约集约用地示范省建设，继续创新节约集约用地机制，促进全省土地利用方式转变。

　　二是优化国土空间布局，推进珠三角一体化进程，支持粤东西北地区城区扩容提质和加快发展。

　　三是深入推进“三旧”改造，继续创新改造模式，完善配套管理政策，充分发挥“三旧”改造的综合效益。

　　四是强化新增建设用地调控和土地市场监管监测，建立新增建设用地计划指标分配与节约集约用地水平考核评价相挂钩制度，促进广东经济社会的快速可持续发展。

　　五是严格落实耕地保护责任，进一步完善和落实耕地保护经济补偿机制，大力推进高标准基本农田建设。

　　六是积极拓展建设用地新空间，科学有序开展围填海造地、低丘缓坡地综合开发利用和地下空间使用权试点工作。

　　七是推进土地管理制度改革试点，深化建设用地审批制度和征地制度改革，提高行政审批效率，积极扩大广州、深圳等市土地管理制度改革试点工作的综合效益。

　　八是加大土地执法监管力度，加快国土资源信访举报线索归集处理平台、执法监察视频监控网和在线巡查系统的开发建设，有效预防和查处违法违规用地行为。

　　广州：用好增量、盘活存量，建设节约集约用地示范城市

　　一是抓统筹决策、上下联动，实行“大家用、大家管”。成立了广州市土地管理委员会，实行“一把手”负责，把土地储备、土地供应、指标分配等重大事项放到一个平台上，进行集体研究、集体决策，从而建立起“大家用、大家管”的管理体制。在此基础上，按照“决策在市、简政强区”的思路，把用地规划编制、土地储备、用地报批、指标分配土地登记等项权力下放到区，较好地发挥了区一级的作用，有效提高了土地管理效率。

　　二是抓制度建设、政策创新，努力破解用地“瓶颈”。去年8月，在国土资源部和省委、省政府的支持下，广州成为全国城乡统筹土地管理制度创新试点城市，在规划计划、耕地保护、土地整治、土地市场、用地监管和用地审批等六个方面获得19项含金量很高的试点政策，为广州从根本上解决用地“瓶颈”问题提供了顶层制度保障。

　　三是抓规划管控、量化评价，确保用好增量。通过编制功能片区土地利用总体规划，强化土地利用规划刚性管控，建立差别化计划指标分配和动态评价管理制度，75%（约2.5万亩）的计划指标优先保障重大基础设施、重大主导产业、重大发展平台和重点民生项目落地。2009年在全省率先制定出台《产业用地指南》，实现产业转型、招商引资和节约用地同步谋划、同步推进。将土地产出率、土地消耗率、耕地保护面积、违法用地查处情况等指标纳入节约集约考核体系，并将考核结果纳入基层党政领导干部政绩评价考核体系，强化各级各部门树立节约集约用地意识和责任。

　　四是抓“三旧”改造、城市更新，在存量中找增量。3年多来，共盘活再利用“三旧”用地21.7平方公里，平均节地率达67%，增加公共服务用地4.7平方公里，建筑密度降低35%以上，绿地率大幅提高。

　　五是抓耕地保护、土地整治，建设美丽乡村。广州从2011年开始实行基本农田保护财政补贴政策，财政每年投入资金近5亿元，按照每亩200元—500元的标准对全市170万亩基本农田实行财政补贴。充分考虑偏远地区农村发展实际，按照耕地保有量的一定比例安排农村经济发展用地。

　　六是抓科技管理、强化监管，实现管理精细化、信息化。依托信息化建设成果，建立“阳光用地”政务公开系统，将各宗用地的规划、土地、建设审批信息通过网上“晒出来”，发动全社会监管土地依法、及时开发。

　　通过几年的不断探索创新，广州节约集约用地水平进一步提高，每平方公里建设用地产出率由2007年的4.4亿元提高到2012年的8亿元，增长0.8倍；每增加1亿元GDP的土地消耗率从2007年的3.5公顷减少到2012年的1.13公顷，下降68%。

　　深圳：蛇口工业区转型升级成果显著

　　招商局集团于1979年在深圳创办蛇口工业区。作为国内第一个外向型工业园区，园区内兴建了大量的工业厂房和配套物业，并成功招商引资，成为中国改革开放的重要窗口。

　　“政府引导，市场运作”的城市更新改造原则为蛇口旧工业区改造升级提供了重要保障。经过系统的研究筛选，蛇口旧工业区确定了向现代高端服务业进行转型升级的总体思路。重点发展网络信息、科技服务、文化创意产业，适当发展服务外包、高端旅游、现在物流总部经济、创新金融、专业知识服务等五个产业。

　　鼓励综合运用多种改造模式是蛇口旧工业区成功打造“蛇口网谷”项目的重要条件。深圳市城市更新办法包括综合整治、功能改变和拆除重建三种模式，同时鼓励三种模式的综合运用。在各级政府及相关部门的大力支持下，蛇口旧工业区通过综合整治、拆除重建、功能改变等多种更新模式相结合的方式，不但使以往的旧工业厂房在物业形态上实现了更新升级，而且还使蛇口旧工业区借助物业更新的空间载体，通过产业集聚，成功打造了集“互联网、电子商务及物联网”的产业基地——“蛇口网谷”。改造后，仅已建成的14万平方米产业用房，初步统计实现总产值约55亿元，单位面积产值从原来的1200元/平方米上升至3.93万元/平方米，园区改造后企业经济效益和土地利用效率得到了大幅提高。

　　存量建设用地再开发涉及土地改变用途和土地使用权重新出让可以按协议方式办理和优惠的地价计收政策也为推动蛇口旧工业区更新改造提供了重要支持。按照城市更新政策，拆除重建类城市更新项目实施主体可以通过协议方式取得土地使用权。同时，拆除重建类的旧工业区升级改造项目升级改造为工业用途或者市政府鼓励发展产业的，原有合法建筑面积以内部分不再补缴地价；增加的建筑面积才需按照公告基准地价标准的50%缴纳。“蛇口网谷”项目中宝耀等片区通过拆除重建方式实施更新改造，其规划建设用地通过协议方式取得土地使用权，并享有优惠的地价计收政策，这些政策利于激发原权利主体的改造积极性，利于保障项目实施主体的权益预期，从而最终实现旧工业区转型升级目标。

　　除“蛇口网谷”项目外，招商局集团还开发了“南海意库”和“壹间公寓”等城市更新项目。

　　佛山：深入推进“三旧”改造，为节约集约用地探索更多更好经验

　　一是突出规划引领，强化政策支撑。用好用活上级赋予的“三旧”改造政策，制定一系列更具操作性的改造指引，不断优化“三旧”改造环境。编制了《佛山市“三旧”改造专项规划》，建立了全市“三旧”改造地块“标图建库”数据库系统，明确全市“三旧”改造的方向、范围和项目库。2012年又出台《关于加快推进“三旧”改造促进城市升级工作的意见》，规定“三旧”改造必须优先保证公益性用地的供给和落实。

　　二是突出连片开发，扶持产业提升。通过对改造的土地进行整合、流转、置换等，推动类型、权属、用途多元化的土地资源连片开发，促进由传统的以单一项目为主体的零星改造，逐步向区域连片改造转变，全市形成一批具有代表和示范作用的区域连片改造项目，如广佛国际商贸城中心区项目，就整合了5个村委会15个村民小组的1800多亩土地。2011年初出台了《关于通过“三旧”改造促进工业提升发展的若干意见》，要求各区旧厂房改造后用于发展产业的面积不低于60%，中心城区不低于40%。

　　三是突出公平公正，平衡各方利益。在实施改造过程中，在保证国有土地基本收益的原则下，对“三旧”改造用地的部分增值收益通过资金补贴的方式，专项用于支持企业和集体经济发展，实现了“拆除旧村居，建设新社区”，保障群众能够继续获得长期稳定的收益，得到社会各界和广大群众的高度认同，有力推动了“三旧”改造项目实施。

　　四是突出创新创造，探索特色模式。自实施“三旧”改造之日起，鼓励和支持区、镇（街道）、村（居）大胆探索，形成了类型多样的改造模式。在旧城镇改造方面，有引入港资运作的大型旧城镇改造项目—祖庙-东华里片区改造，创新了政府主导和谐拆迁再供应土地的方式，克服了以往的单体翻建、小修小补的改造模式弊端；在旧村居改造方面，如夏西村模式，由村集体经济投入，改造后的产出利益归村组集体，使村集体走上了发展城市型经济的新路子；在旧厂房改造方面，如佛山创意产业园模式，在保留厂房原貌的基础上，进行创造性的整治改造后引入新兴产业，重新赋予了旧厂房新的产业形态。

　　六年来的“三旧”改造实践，对佛山加快转变经济发展方式、改善城乡环境面貌、推动产业结构优化升级发挥了重要作用。

　　撰文：许史兴 袁学东 祝桂峰 编辑统筹：杨和平