寻找中国“四块地”：地荒成各地政府心头大患

　　编者按 “地荒”成为各地政府的心头大患。如今进入任何一个市县，几乎都会听到当地领导抱怨建设用地指标短缺，而且缺口还越来越大。

　　这种现象有其必然性。国土资源部官员前两年就说过，按需供应建设用地的时代已经一去不复返了。未来，我们土地的供应只会是日趋紧张，不会缓解，这个紧张过程将一直伴随着我国的城市化、工业化、现代化全过程。

　　于是，“找地”成了当下蔚为壮观的一种景象。有的从开发中来，推山填海造地；有的从改革中来，盘活农村建设用地；有的从效率中来，再开发利用“二手地”……“找地”热潮在全国各地迅速兴起。

　　第一块：推山填海造地

　　兰州市黄河北岸的连片荒山正在接受“人工改造”，成为平整的适合城市建设的土地。

　　从主城区往北3公里，在兰州市未利用地开发工程的青白石施工片区里，太平洋建设集团的上百辆挖土车和沙土车发出巨大的轰鸣声，这些穿梭在山坡上的工程车辆已经改变了原来山头的模样，一个面积数平方公里的大平台已现雏形。

　　施工是从2012年11月开始的。当年，国土资源部批准甘肃等11个省区开展低丘缓坡荒滩等未利用土地开发试点。

　　在建设用地越来越紧缺的形势下，人们正把目光更多地投向山、海，掀起一轮前所未有的造地热潮。

　　无地可用

　　按照兰州市的试点规划，从2013年开始，5年内兰州每年可以开发规模不超过1.5万亩(10平方公里)的“未利用地”。目前参与试点的企业，除了太平洋建设集团外，广东碧桂园集团也已经开始进行土地整理和楼盘的建设。

　　这家房企将出资建设一座横跨黄河的大桥，将“推山造地”新建的楼盘与对岸主城区相连接，黄河南岸的商品房每平方米已经超过了1万元，而据新楼盘的销售人员预计，其销售价格将会比对岸低三分之一左右。

　　除了人们期盼中的拉低房价之外，当地政府更希望通过“向山要地”解决城市用地紧张问题。

　　当地国土部门的统计显示，山地、黄土梁、峁沟谷地占到兰州全市面积的85%，河谷盆地仅占15%。受此影响，兰州市区人口密度达到2.3万人/平方公里，部分城区拥挤程度甚至超过北京和香港。

　　兰州市国土局副局长李长江介绍，地处黄河河谷地带的主城区经过多年开发，剩余可供开发建设的土地非常稀缺，每年用于建设的土地只有2000亩(1.33平方公里)，是全国所有省会城市中最少的一个。他估计，“按照目前的速度，不到5年时间兰州市将无地可用”。

　　兰州市国土局局长丁祖全说：“未来兰州中心城区的发展，除了对现有城区进行空间整合和内涵挖潜外，不占或少占耕地、向荒山荒沟要空间，是一条必由之路。”

　　与兰州情况类似，地处两广交界地带的广西梧州市，“八山一水一分田”，在125.72万公顷土地总面积中，耕地面积仅占11.2%。随着城镇化、工业化的快速发展，适宜建设的土地越来越稀缺。

　　梧州市国土局规划科技和耕地保护科科长莫东钊介绍，自治区层面下达给梧州的城市建设用地指标2012年为300公顷，而当年实际用地需求达到1280公顷，缺口之大由此可见。梧州的办法同样是“向山要地”，在低丘缓坡地带开辟出多个工业园区。

　　记者在其中一个工业园区看到，大片新平整过的土地上建起了不少厂房，已有多家企业入驻并投产，到处机器轰鸣。梧州工业园区管委会副主任祝楚良告诉记者：“这个地方本来是长满灌木杂草的低丘缓坡，推山填平后平整出了这片土地。”

　　靠山吃山 靠海吃海

　　经济发达的浙江省建设用地更显紧张。在丽水市南城水阁区块的低丘缓坡整治现场，记者看到，这里仍在进行零星的平整施工，山峦之间的人造“平原”上已经有多家企业入驻。根据规划，这里将成为丽水的一个新城镇。

　　“丽水市的低丘缓坡开发是被逼出来的。”丽水市常务副市长陈瑞商说，当地唯一的平地碧湖平原是代代相传的“粮仓”，占用了对不起子孙后代，“没有耕地对不起后代，但没有发展也对不起当代，丽水必须想办法‘找地’推进工业化、城镇化”。

　　与丽水一样，浙江金华、衢州也积极开展低丘缓坡开发试点，力争少占耕地，寻找新的发展空间。

　　浙江省国土厅副厅长张国斌说，作为资源小省，浙江必须探索出一条节约集约用地的新路，不能再单纯向耕地要发展空间。“浙江2000多万亩待开发的低丘缓坡是重要的后备资源，在科学规划的基础上，可分为宜农、宜林、宜建几种类型审慎开发利用。”

　　在浙江，如果说丽水、金华、衢州是“靠山吃山”，那么宁波、台州、温州则是“靠海吃海”，通过围垦造地，让上百万亩滩涂海塘变成了良田和建设用地。

　　宁波慈溪市的东边有一条不断向外扩展的海岸线。记者在慈溪市围垦土地现场看到，大片土地一望无际，田里种植着水稻和其他作物，标准化的大棚随处可见，在浙江内陆地区，这样成片的耕地几乎见不到。

　　当然，获取耕地只是目的的一面，目的的另一面，则是在耕地占补平衡硬约束下，围垦土地变为耕地，就意味着建设用地指标更为宽松，承接项目的能力大为增加。与此同时，也有大片滩涂直接变为工业园区，布局重化工产业。

　　不只浙江如此。广西防城港市陆地面积只有6222平方公里，土地资源不足严重制约了该市的经济发展，特别是临港工业发展。因此，“向海要地”就成了近年来防城港市解决土地资源不足的重要举措。

　　记者近日来到防城港市企沙半岛采访时看到，这里的一部分海域已经被填埋，新开发的土地上坐落着工厂。一位姓陈的村民告诉记者，企沙半岛围海造田从2008年就开始了，以前这里一片寂静，现在新建工厂越来越多，发展速度也越来越快。

　　争议中前行

　　采访中记者感到，对于推山填海，地方政府积极性很大。通过引导工业建设、城镇建设“上山下海”，也确实有效缓解了不少地方耕地保护和建设用地需求间的矛盾。

　　清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明表示，目前我国未利用土地面积总计超过40亿亩，至少有9亿亩适宜改造，开发后可以用于建设、生态或者农业。这些数量庞大的未利用土地，如果合理开发，将大大缓解用地矛盾，稳定新型城镇化用地供应。

　　不过质疑的声音也从未缺席。在兰州，人们面对正在进行的推山造地试点，想起了九州开发区的前车之鉴。九州开发区在黄河北岸，距离兰州主城区只有5公里，却像一座孤岛。

　　上世纪80年代，这里还是一片荒山坡。在长达几十年的时间里，通过推山造地、滚动开发，荒山荒沟被整理成平地。现在这里已经开发出了6000多亩土地，建成了130万平方米的房屋，6万多人在此生活。

　　可建设在湿陷性黄土之上的九州，也成为地质灾害的频发区。除一些楼盘出现过地基塌陷外，还由于山体滑坡造成楼房垮塌。2009年5月，石峡口住宅小区就因为西侧的山体出现滑坡，造成2个单元30户群众的房屋坍塌，5人未能及时撤离被埋其中。

　　出于这样的担忧，以及作业带来的“沙尘暴”，目前兰州推山工程的施工速度已经比预期放慢。这和许多专家的意见一致。他们认为，现有技术基本能满足“推山造城”的施工要求，但前提是施工方必须严格按标准施工，政府要加大监督力度。在未利用地开发过程中，需要适度控制开发速度，总结试点经验，许多风险需要防患于未然。

　　推山如此，填海也是如此，生态环境的风险不容忽视。

　　在企沙半岛采访时一位李姓渔民告诉记者，2008年没有开发以前，附近海域非常清澈，海洋鱼类资源也十分丰富，每天出海打鱼都有较好的收获，而现在随着围海造田不断推进，在近海打鱼已非易事，必须到较远的海域去。

　　国家海洋局第二海洋研究所研究员许建平表示，从长远看，围填海可能得不偿失。现在花了很大力量围填海，在新生的陆地上布局产业，一旦遇到特大自然灾害，损失可能会无法估量。

　　“荷兰是围填海最早的国家，上世纪五六十年代，国土面积三分之一都是靠围填海得来的。但从上世纪90年代开始，他们意识到了围填海对生态的破坏，排洪不畅、内涝严重，便开始退田还海，这样的教训难道不值得汲取？”许建平说。