广州：“三旧”改造要处理好与土地财政的关系

　　彭 澎

　　广州市国土房管局发布《广州市土地整治规划(2011-2015)》公开征求意见。根据《规划》，2011年到2015年5年内，全市将对1.38万公顷“三旧”用地进行改造。据测算，在规划期内，土地整治项目中“三旧”改造共需资金2900.57亿元。

　　如此庞大的投资，一方面让人担忧会使目前已经偏高的地方债务进一步提高，另一方面也有人担心这可能又是增加土地财政的一大渠道。实际上，两者都有关系，也并不是简单如此。

　　根据计划，在2900.57亿元改造资金中，建设用地复垦需资金17.09亿元，生产建设项目损毁土地复垦需要投资4.02亿元，灾毁土地复垦需投资0.08亿元，而宜耕后备土地资源开发则需资金0.04亿元。显然，这些需要政府直接投入的资金占不到整个投资的零头。实际上，从过往经验来看，真正占投资大头的是开发商。这也是从猎德村改造引入开发商之后提供了经验模式。

　　“三旧”改造重点区域主要包括荔湾区、越秀区、海珠区、天河区、白云区、黄埔区、番禺区、花都区、南沙区、萝岗区、增城市和从化市等12个区(县级市)的54个镇(街)，改造规模为9810公顷。估计在这些行政区域之间会出现竞相争取“三旧”改造项目的局面，前不久番禺为三镇划出给南沙后用地紧张叫苦，“三旧”改造新规划可能提供了一种解决途径。

　　据了解，广州市土地利用率高达约98%，单位土地面积的经济产值较高，其中2010年全市单位土地面积的国内生产总值为每平方公里14634万元，为广东省的平均水平的5倍多。这是土地与GDP关系的一个生动说明。但拥有7000多平方公里面积的广州与仅2000余平方公里面积的深圳相比，土地利用效益仍有相当大的差距。根据规划，就土地利用的基本效益指标而言，在单位土地面积国内生产总值、单位建设用地面积工业总产值和单位土地面积的固定资产投资额等方面，广州市与深圳市就存在比较大的差距，尤其是单位土地面积财政收入，广州市只有深圳的约20%。这似乎也为广州加大土地开发力度提供了理论依据，如果广州按深圳的土地开发力度，那有多大土地财政想像空间可以发掘啊！

　　当然，农村居民点所占比例过大是造成广州市建设用地效益偏低的重要原因之一，因此，估计新的规划实施将把城中村改造当作重点，全市138条城中村，实施改造的还不到零头。而广州已经多次提及建设用地紧张，可能不够用16年了。这方面，城中村不就是“闲置的土地资源”？

　　《规划》又指出，广州各项土地整治工程建设所需资金量极大，资金存在较大缺口，需要积极推进直接利益主体责任机制建设。这样，又给全面吸引开发商参与“三旧”改造提供了机会。某种程度上，新的《规划》是广州房地产市场的一大利好，也是开发商的一大拓展机会。

　　除了“三旧”改造之外，《规划》也提出将适度推进南沙区围填海造地，拓展用地空间。这给南沙继续填海以明确的支持，南沙将可能是广州建设用地最宽裕的区域之一。

　　根据《规划》，至2015年，广州市13834公顷“三旧”用地，包括“旧城镇”改造面积4065公顷；“旧村庄”改造面积4563公顷；“旧厂房”改造面积5206公顷。几乎是各占三分之一。从改造难度来看，可能最容易的是“旧厂房”，拆迁工作好做一点，但真正影响深远的还是“旧村庄”，这毕竟有很大的空间，还有许多城中村等待改造。其他“两旧”数量越改越少，“旧村庄”可能改造完了，一些城郊村又变成了城中村。

　　从改造区域来看，12个区(县级市)共安排“三旧”改造重点项目11个，除越秀区外，其他各区市各占1个。是不是意味着越秀区应该给各区(县级市)闯出一条不依赖土地财政的新型城市化的路子来呢？

　　(作者为南方民间智库专家委员会副主席)