郊区差别化政策设计与社会一体化

　　郊区在区域经济学上亦可以称为外围，比较中性的说法是周边。与郊区对应的是中心或者中心城区。中心城区和郊区同属于一个经济学意义的区域中，两者划分的依据是经济总量、产业结构、技术水平等。理论研究试图证明，中心城区的产业结构、技术转移、金融服务等，都是梯次向周边辐射，郊区的作用只是向中心城区提供劳动力以及农副产品。如果郊区成为新的经济增长中心，也是被动地靠中心“摊大饼”式辐射而成的。因此，郊区产业结构是低端的、其发展后劲不足的，在GDP为中心的考核体制下，很可能被看成是地方政府的负累。少有研究涉及到，但周边(郊区)对中心的发展也是至关重要。

　　郊区也可以快速发展成为经济增长中心

　　在区域经济和国际经济理论中，尽管绝大多数理论都承认不同的区域具有不同的禀赋和发展优势，各地区都可以根据各自的比较优势发展，可其政策出发点也是政府如何创造更多的增长中心，郊区的发展必须靠中心城区的产业辐射和带动才行，普遍存在偏爱中心忽视郊区现象。但是这种靠中心城区不断向外“摊大饼”扩张的结果，产生了较为严重的城市病。其主要成因是郊区的资金和劳动力被中心城区不断吸纳后，自身失去了发展的后劲，而郊区聚集了大量的贫民窟，又成为落后的代名词。相应地，中心城区吸纳了太多的高端生产要素，导致资源配置的不经济，结果发展也受到了很大制约。

　　现代理论和现实都证明，郊区也可以快速发展成为经济增长中心。克鲁格曼(1993)认为，有不少地区经济的崛起，来源于偶然之间，并没有经济中心的辐射。对克氏理论的推论是，只要改进郊区的发展条件，其快速发展就具备了可能，可以与中心城区的发展相得益彰。中国经济发展也表明，一个好的政策或者制度安排，有利于周边经济的迅速发展，甚至成为新兴的经济中心。典型的案例如本来是外围(郊区都算不上)的深圳特区的开放，在香港经济中心的辐射下，迅速成长为一个新的中心。

　　浦东本来是上海的农村，在开发开放浦东政策带动下，迅速成为新兴的经济中心。换言之，在中心城区与郊区之间，如果根据其不同的资源和要素禀赋，采取不同的政策，将更有利于各自经济的快速发展，有利于整个区域经济体系循环的健康进行。

　　郊区的快速发展需要有差别化的政策

　　上述分析表明，通过差别化的政策设计加快郊区的发展，不仅可以缓解城市中心的压力，还可以承接中心地区的产业转移，向中心地区提供更为优质的要素，形成良性互动的发展格局。这类差别化政策包括考核指标的差别化以及财政政策、土地政策、税收政策的差别化。具体到郊区差别化政策，有两层含义：一是中心城区与郊区之间的体制机制差别，包括审批权限、产业梯度、社会服务等；二是根据郊区各自的资源禀赋和发展基础，制定不同的产业发展政策。

　　郊区差别化政策是在与中心城区不同定位基础上，制定不同的发展政策，包括：1、引进外资政策的差别，包括税收政策、融资政策、环境政策等；2、工业开发与城市建设的差别，包括农田保护、新城建设、城市形态等；3、重点地区支持政策，包括财政资源、土地资源、人才资源等倾斜配套政策以及薄弱地区的扶持政策；4、财权和事权匹配政策，包括管理权限下放、资源整合等；5、人口管理和社会管理政策差别，包括计生政策、公共服务、社会事业、社会保障等。这些政策以理顺体制机制为重点，调动市、区两级参与，共同探索郊区释放发展潜力、注入发展动力、激发发展活力的政策措施。

　　郊区差别化政策成功实施的关键是考核的差别化。在单一制国家的分权改革实践中，官员晋升与经济发展业绩密切相关，因此，郊区差别化核心在于晋升考核的差别化，为支持晋升考核差别化，需要税收政策、产业政策和环保政策的差别化来予以支持。

　　郊区差别化要避免“特殊政策”化

　　差别化政策的核心是差异性，承认一个区域内存在先行区和落后区，有针对性地采用不同的政策，可以促进各自经济社会快速发展。

　　郊区差别化应该避免成为新一轮“特殊政策”开放的复活。特殊政策在中国最初改革开放中，为打破旧的计划经济体制和加强市场活力，允许各地不同政策进行探索，有其积极的一面。现在中国经济已经全面转轨到市场经济，市场经济的本质是法治经济，要求全国政策是统一的，需实行“国民待遇”。因此，郊区差别化政策要避免特殊政策化。在中心城区和郊区的政策差别化上，着重于财权和事权的相匹配，基于现有的法律框架，不能有任何超越法律的特殊政策。在郊区之间的差别化上，着重于各地发展的基础，实行不同的政策引导和机制设计，以避免恶性竞争如降低土地出让金、降低环境标准、降低税收标准等。

　　防止郊区差别化机制设计变为“特殊政策”的寻租，关键在于决策的公开透明机制，把政策试验变成体制机制探索。新一届党中央特别强调公开执政、透明执政、依法执政。在制定郊区差别化的体制机制时，需要制定公开透明的考核机制，以避免下级官员单一谈判和上级官员的寻租动机。

　　郊区差别化要加强社会一体化

　　要顺利实施郊区差别化体制机制，需要加强中心城区和郊区的社会领域一体化。换言之，郊区差别化仅应体现在经济领域，在社会领域应该进一步强化与中心城区的一体化。如果仅偏重郊区经济领域的差别化而忽视社会领域的一体化，差异的经济政策很难得到全面实施，即使落实了经济政策，最终也是强化中心城区的抽取能力而使差异化政策流于形式。

　　上海“郊区差别化管理体制机制”的核心是简政放权，中心城区或市政府将为郊区适当“输血”和减负，在公共服务方面向郊区适当倾斜，郊区也要通过深入研究这一体制机制，进一步聚焦自身发展的优势领域和关键问题。中心城区需要进一步在户籍制度、基础教育、医疗服务以及社会保障方面与郊区实现城乡一体化，不仅给郊区的经济要素有更高的回报，而且给其人力资本的生产和再生产提供稳定的预期，以巩固郊区发展的成果。特别在社会保障方面，过去存在农保、镇保、社保等不同差别而导致的碎片化，严重影响了公民社会权的实现，也严重影响了郊区经济发展可持续和社会稳定，郊区差别化的体制机制提供了解决这个问题的契机。(郭琳琳 浦东新区行政学院)