鄂州宅基地有偿退出试点:复垦耕地卖掉用地指标

　　鄂州是继成都、重庆之后，全国第三个规范化试行地票交易的城市。

　　地票交易，主要指向农村闲置的宅基地。农民可自愿将宅基地复垦为耕地，形成新的用地指标(地票)，卖给城镇用地企业。它交易的是“票”而不是“地”，复垦后新增的耕地仍归农民耕种。

　　这种交易的好处，是在部分空心化的村庄与城市间建立制度通道，把农村闲置的建设用地“挪”进城，既解城市建设用地指标不足，又增加了农民财产性收入，还守住了耕地红线。

　　刚刚发布的省委一号文件，部署新一轮农村改革，就提到“选择若干乡镇开展农村宅基地有偿退出机制试点”。作为先行者，鄂州地票试点广受关注。

　　扩张的城市，空心化的乡村

　　城镇化、工业化如浪潮奔涌。在鄂州，一片片开发区、新城区，正加速生长。

　　另一面，是农村呈现空心化。

　　涂家垴镇是该市偏远之地，这里湾落的空心化十分明显。

　　“全村劳力840个，其中756人在外务工经商，在家务农的只剩一成。全村户籍人口1390人，常住村不到500人。”涂家垴镇张远村党支部书记陈前进介绍，这是2012年底村委会入户调查摸出的数字。

　　“村里不少房屋闲置，有的房子多少年都没人住，有的房子只是过年才有人回来住几天。房子闲置，实质是土地浪费啊！”陈前进感叹。

　　村里人少了，曾经红火过的村小学、碾米厂、榨油厂，也关了门。

　　涂家垴镇党委书记吴斌介绍，全镇目前闲置的农村建设用地有4000亩以上，其中有宅基地，也有废弃的学校、工厂、养殖场占地。

　　在鄂州，农民的宅基地(含庭院道路)，平均占地一亩半，土地粗放利用。全市农村，有宅基地21万多个。如果实行村湾集并，压减三分之一的住宅占地，全市可集约出10万亩土地。

　　与农村土地闲置、粗放利用形成反差的是，鄂州城市建设又非常“缺地”。

　　为了保护耕地，国家严控建设用地的征用。每年上级国土资源部门批给鄂州市的建设用地指标，只有4000至5000亩左右，而全市需求量却在1万亩以上。城市发展受“缺地”之困。

　　一头，城市发展亟需土地；另一头，农村土地粗放利用。如何破解？

　　鄂州被列为全省综合改革示范区和城乡一体化试点市后，大胆改革创新。其中一项，是在省里许可下，试点地票交易。

　　地票进村，激活农民“死资产”

　　2012年9月，鄂州市农村综合产权交易所挂牌成立。地票交易有了平台。

　　张远村被列入农村产权制度改革试点村。该村首期拆除空心化较严重的周秦封、陈焕枝等4个自然湾，以及废弃多年的学校、厂房。拆房复垦，造出耕地50.15亩。省级国土部门验收后，确认其为净增耕地，给予挂钩指标，形成地票。

　　张远村把这50.15亩地票，拿到市农村产权交易所上市交易，以16万元/亩单价，卖出了802.4万元。对村里来说，这无疑是一笔巨款。

　　在整个涂家垴镇，共有18个村实施了迁村腾地，拆迁35个自然湾及一批废弃的学校厂房，共复垦出耕地382.5亩，通过地票交易，换回6120万元。

　　地票，为部分农民进城安家提供了资本。

　　周秦封湾村民周绍兵，今年52岁，从事泥瓦工，20多年没种田。他儿子也是做泥瓦工，儿媳在镇上超市上班。

　　住在周秦封湾，周绍兵感到生活不便利，联系建筑业务也不方便。“最让人受不了的是孤寂。湾子里人越来越少，找个聊天的、打牌的都难。”

　　在城镇置业定居，是周绍兵早有的梦想，只是苦于手上余钱不多。农村空心化，湾子里的老屋也卖不出钱。“我家老屋，是个死资产，变不出钱。大家的房子都空着，谁会在湾里买房？”

　　地票制度，让周绍兵圆了进城镇安居之梦。周绍兵的老屋拆除获得18万元补偿，他在镇上购置了一套130平方米的商品房，总价约11万元。记者走进他的单元房新居，见装修得很不错。周绍兵说：“有了18万元补偿，连装修都不需贴钱了。”

　　周秦封湾另一户汪福星，61岁，他两个儿子早已在鄂州城里找到稳定的工作。一家人的心愿，是想在鄂州市区购房。这次拆除老屋，他家获得了23万元补偿。汪福星带资进城，购房定居。

　　周绍兵、汪福星他们进了城镇，但承包地权益还在，可得到土地流转租金与各项直补。

　　另一方面，“地票”，也为村里公共建设提供了资金。

　　张远村废弃小学、米厂、油厂那片地，有16亩，复垦后为村集体换来200多万元资金。修路，植树，美化民居，村委会把钱花在改造环境上。

　　迁村腾地，两种模式

　　农民愿不愿意进城，各村的情况不一。同为试点村的蒲团乡石竹村，与张远村大不一样。

　　这两个村，都是纯农业村，没有工业。不同的是，张远村邻近中心镇，属镇郊村，而石竹村不靠城镇。

　　现在的农村，表面看起来很空心化，但深入调查就会发现，多数外出农民的根还在乡里。青壮劳力平时进城打工，但逢年过节又都回来了；还有部分兼业农户，既务工也种田。从总体上看，多数打工农民的收入并不稳定，不具备进城安家的条件。

　　张远村比石竹村“空心化”程度高，半数农户已经具备进城安家的条件。但在石竹村，能够离乡进城安家的，不到十分之一。

　　迁村腾地，张远村采取的是货币化补偿、引导农民进城的模式。

　　该村拆房复垦，优先选择那些空心化、松散的湾落。“复垦这样的湾子，更有操作空间，可以用小的代价，‘造’出更多的地票。”陈前进说。

　　货币化补偿标准，由村民代表讨论制定。分为房屋补偿、宅基地补偿两块。房屋按新旧状况分12个等级补偿，宅基地一律按每平方米50元补偿(折合每亩33300元)。村里成立村民理事会，负责房屋价值评估及宅基地测量。村干部不参与估价。

　　周秦封湾共21户拆迁，其中有13户得到补偿款后，离开本乡去了武汉、鄂州、黄石等城市安家。

　　去不了大中城市的，就近选择在公友镇购房。公友镇上，有开发商开发的多层商品房小区，价位不高，800元/平方米左右。

　　陈前进介绍：“我们靠近公友镇，不必在村内建社区安置拆迁户。”公友镇较为繁荣，张远绝大多数村民认可到镇上购房。镇上打工增收机会多，回村里打理农田也不嫌远。

　　与张远村不同，石竹村采取的是村湾集并、村内建设新型农村社区的模式。

　　旧村湾占地多，新社区占地少。石竹村拆迁的三个自然湾有88户，占地168亩，如果迁进新社区只需占耕地40亩。这样，就可集约土地120余亩，形成地票变现，反过来用于社区建设。

　　石竹村党支部书记石五堂介绍，退旧还新，拆一补一，农户拆除旧宅，等面积补给新社区的连排两层新楼房，有建筑面积185与256平方米两种户型供选。

　　腾退旧宅，农户态度不一

　　地票，为农户提供了有偿退出宅基地的通道。选择面前，农户的态度不一。

　　少数农户认为补偿太低，拒绝退出。记者看到，张远村周秦封湾复垦的新地上，留下了两户房屋，破损得屋脊都塌了，有一栋还是土坯墙。

　　陈前进介绍，这两栋房子有上十年没住人了，户主都在武汉做生意，也比较有钱。房子太旧，按村里补偿标准，每家只能得到4万元补偿，但他们的期望值是5万元以上。

　　对这两栋旧房，陈前进也有点头疼：“影响我们打造美丽乡村。要么拆除复垦，要么翻修。村里将继续做户主工作。”

　　有的农户近年来在旧宅上翻建了上档次的新房。对这样的房子，拆不拆也颇难决策。

　　张远村戴贡园湾共12户，拆了11户，唯有一栋两层楼房独立其间。

　　陈前进说：“这栋房子漂亮，占地面积不算大，村里与户主的意见，觉得不拆为好。村里以后要发展生态农业旅游，这房子说不定可派上用场。”

　　在石竹村丁陈湾，还剩6户没有拆迁，他们不愿舍弃祖屋，也不满意补偿办法。对此，蒲团乡党委书记余笑寒说：“进新社区，坚持农民自愿原则。”

　　农民进社区生活得怎样？12日，记者来到石竹社区，只见清一色的黛瓦白墙连排“别墅”，还有景观树、路灯、文化广场，配套有卫生室、警务室、幼儿园、超市。64岁的村民龚从光对记者说，“虽然我们住在社区还是农民身份，但我们的生活条件跟城里人不差哩！”

　　走进村民陈火明的二层楼新居，见客厅气派，厨房、卫生间也装修得很上档次，用的是自来水，烧的是坛子气。陈火明还特别提到，社区装有视频监控系统，很安全。

　　但也有部分村民反映，社区环境是没话说，可生活成本也提高了，让人有压力。过去老房子，可养鸡养猪，庭院可兴蔬菜瓜果；进了社区，吃菜吃鸡蛋也得花钱买，从事农业生产也不太方便。

　　村干部介绍，村里已引进一家企业发展设施蔬菜、休闲渔业，可以拓展村民就业渠道。

　　专家观点

　　地票推行要因地制宜

　　省社科院农经所所长邹进泰认为，鄂州探索很有意义。地票制度，开辟了以城带乡、以工促农的制度通道，把农村沉淀的要素盘活了。

　　但他同时指出，我国城镇化是个长期过程，地票制度推行要因地制宜，不能一个模式，目前也不是每个地方都有条件试行地票制度。在城市经济发达、农村劳动力向二三产业转移充分的地方，可以先行先试。村湾集并要与产业发展相适应，农民进社区后还得能就近就业。从今年一号文件精神看，推行农村宅基地有偿退出机制，仍限于试点范围。

　　四问鄂州地票

　　16万元/亩如何算出？

　　目前，鄂州地票交易成交价都是16万元/亩的指导价。

　　市农村综合产权交易所副所长龙建华介绍，这是以农户平均1亩宅基地拆迁腾地后、安排到农村新社区所需要的成本计算出来的。农村新社区每栋房180平方米建筑面积，按650元/平方米造价，成本是11.7万元，另加上社区配套2万元、土地复垦成本2.5万元，合计是16万多元。取整数形成了地票指导价。

　　地票卖给了谁？

　　龙建华介绍：地票是指标，卖给需要占用土地的企业。鄂州地票在全市范围内可跨区交易，如梁子湖区的地票可给鄂城区用。

　　只有购买了地票的企业，才能参与土地拍卖竞标。鄂州规定，除工业用地外，企业竞得经营性建设用地使用权时，必须购买同等面积的挂钩指标(地票)。

　　湖北乾坤置业开发有限公司最近竞拍到了燕矶镇一宗商用地块，其拿地成本由三块购成：地票价款118万元、土地出让金412万元、拍卖佣金15万元。

　　地票制度增加了开发商拿地成本。起初，一些开发商有抵触情绪，迟迟不出手拿地，但市政府顶住压力，坚决不开口子。半年后，这一新制度的执行逐步顺畅。

　　鄂州地票目前不是点对点交易。农民地票先被市城投公司临时收储，再销售给用地企业。

　　地票会不会供过于求？

　　一年多来，鄂州共成功交易地票1323.9亩，征收指标价款21184.92万元。

　　目前，该市偏远农村腾地复垦的积极性较高。地票多了，会不会供过于求，难以变现？

　　龙建华介绍，地票交易本质上是市场机制，全市地票供求大体平衡，从长远看，也可通过价格浮动实现供求平衡。

　　涂家垴镇党委书记吴斌说，虽然涂家垴镇有三四千亩的地票潜力，但腾地复垦是个漫长过程，不是一年两年就能完成的。

　　据预计，今年全市地票交易量在1000亩以上。

　　地票制度新在哪？

　　地票制度来源于“城乡用地增减挂钩”，但又有很大的创新。“增减挂钩”采用“先用后补”模式，地票是“先造地后用地”，更有利于耕地保护。

　　过去“增减挂钩”，是通过政府部门项目实施，政府主导，农民被动受益。地票交易中，农民是主体，自愿提出复垦申请。

　　农村闲置土地有序退出，城市建设用地有节奏增加。地票制度引入市场机制，在一定行政区域内通过价格调节，自动实现了耕地占补平衡。