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“欧盟防务一体化”还有多远 很难一蹴而就

2017年12月04日 09:56 来源:中国青年报 参与互动 

  “欧盟防务一体化”还有多远

  近日,欧盟23个成员国的外交部长和国防部长在布鲁塞尔签署一项名为“永久结构性合作”(PESCO)的联合防务协议。该协议旨在深化欧盟成员国间的防务合作,被视为欧盟防务一体化的重大进展而引发全球关注。事实上,欧盟国家推动防务合作并非新鲜事物,而当前防务一体化呈现加速发展态势更有其深层动因。

  早期尝试:“欧盟防务一体化”曲折前行

  欧洲诸国大都地理相连、文化相通、宗教相似,有着很好的融合基础。二战结束以来,欧洲经济一体化走在全球前列,但防务一体化的发展却一波三折、坎坷不断。

  早在欧盟成立之前,欧洲国家就有过多次推动防务一体化的努力。1952年5月签署的《欧洲防务共同体条约》和1954年10月签署的《巴黎协定》,都是欧洲防务联合的早期尝试。

  到了冷战后期,美国与苏联大搞“越顶外交”,谈欧洲防务却无视欧洲国家,引起各国强烈不满。1984年,西欧联盟各国发表《罗马宣言》,首次在没有美国参加的情况下讨论欧洲防务问题。随后的1987年,西欧联盟通过《欧洲安全纲领》,标志着欧洲初现共同安全战略雏形。

  但持续数十年的冷战对抗,使欧洲防务的主导权牢牢掌控在美国和北约手中,欧洲失去了作为军事实体存在的空间,防务一体化始终难有实质性进展。

  冷战结束为欧洲推进防务一体化提供了宝贵机遇。1991年12月,欧共体首脑会议通过《马斯特里赫特条约》,规定将欧共体提升为欧盟,将“共同外交、安全政策”定位于欧盟三大支柱之一。同年,法德两国就成立“法德混合旅”达成协议,成为建立欧洲联合武装力量的首次探索。

  1992年5月,法德宣布将在其混合旅基础上组建可遂行低强度军事行动的“欧洲军团”。同时,欧盟成员国在国防工业政策、双边多边合作及武器装备标准化方面也有所进展。1999年12月,欧盟赫尔辛基首脑会议宣布于2003年年底前,建立一支能够独立应对低强度危机的欧洲快速反应部队。2003年3月,新组建的欧盟快反部队在马其顿首次执行维和任务。

  欧盟防务一体化的快速发展,使其与北约形成微妙的竞争关系,欧盟各国间的分歧也逐渐浮出水面。2008年,法国提议欧盟成员国各派1500名军人,组成能遂行高强度军事行动的“欧洲军”,下设共同运输机队、军事卫星机构等。英国担心此举会削弱美欧安全联盟而强烈反对,导致提议搁浅。

  2011年7月,时任欧盟外交和安全政策高级代表提出欧盟应常设军事总部,以实现欧盟独立军事行动的规划、协调与指挥。时任轮值主席国波兰还建议,应在欧盟层面建立常设军事规划和指挥机构,把处理民事和军事危机的快速反应部队改造为军事作战部队。尽管法德等国支持,但英国坚持欧盟要以北约作为防务基石,提议再度无果而终。北约的存在和英国的反对,使欧盟防务一体化进程举步维艰。

  顺势而为:全球变局助力“欧盟防务一体化”

  进入2016年,特朗普胜选、英国“脱欧”等事件使全球政坛剧烈变动,而遭遇瓶颈的“欧盟防务一体化”进程却迎来转机。

  首先,欧洲安全形势持续恶化为“欧盟防务一体化”注入动力。传统安全威胁方面,欧洲国家、民族、宗教矛盾错综复杂,重要战略节点大国博弈激烈,尤其是乌克兰、巴尔干等地局势混乱、对立严重,处理不当随时可能酿成武装冲突甚至战争。

  非传统安全威胁方面,欧洲地区恐怖袭击接连发生,难民危机愈演愈烈,大规模杀伤性武器不断扩散,海盗、贩毒等势力日渐猖獗,而欧盟各国边境较为开放、经贸高度一体化,仅靠本国力量实施防控几乎没有可能。上述安全威胁,迫使欧盟国家亟须推进联合防务,共同应对威胁、管控危机。

  其次,美国安全战略重大调整为“欧盟防务一体化”提供契机。二战后的绝大部分时间里,美国都通过操纵北约主导欧洲防务,而美国的打压和掣肘,正是欧盟防务一体化推进的最大障碍。但特朗普就任总统以来,情况发生了逆转:上任之初,特朗普就声称“北约作为防务联盟已经过时”,随后,他又多次催促欧洲的北约成员国增加防务开支,承担更多防务责任。

  事实上,随着近年来美国战略重心的持续东移,欧洲战略价值骤降,在美国自身军费吃紧的情况下,卸下包袱、抽身而去成为其最现实的选择。面对美国逐渐收拢的“保护伞”,不管欧盟国家情愿与否,都只能加速推进防务一体化。

  第三,英国“脱欧”使“欧盟防务一体化”摆脱羁绊。在欧盟防务一体化推进过程中,美国是外部“平衡手”,而英国则是内部“搅屎棍”。从地缘战略上分析,一旦欧洲形成防务联盟,孤悬海外的英国必然逐渐被边缘化。因此,每当欧盟推进防务一体化,作为欧盟“三驾马车”之一的英国都会消极抵制,导致一体化进程始终别别扭扭。2016年6月,英国公投决定脱欧,并将于2019年3月正式退出欧盟,其对欧盟事务的影响力大幅下降,也正是从2016年起,欧盟防务一体化在法德主导下开始加速发展。

  第四,欧盟国家经济政治困局急需“欧盟防务一体化”。近年来,欧盟整体经济疲软,“欧猪五国”债务缠身,很多国家不愿耗本国血汗补别国亏空,各国矛盾日趋尖锐。与此相伴的,是巨大的政治离心力。

  近几年,欧盟各国民粹主义思潮迅速抬头,法国、荷兰、丹麦等多国民粹政党纷纷崛起。在英国的示范作用下,“脱欧”倾向暗潮涌动,“独立公投”正面来袭,如不采取有效措施,欧盟解体并非杞人忧天。此时力推“欧盟防务一体化”,其象征意义和实际意义同样重要,对欧盟凝聚共识、稳定人心可谓雪中送炭。

  任重道远:“欧盟防务一体化”很难一蹴而就

  欧盟推进防务一体化有需求、有动力,但也面临诸多困难和挑战,其过程绝不可能一帆风顺。

  一是防务开支“压力山大”。推动“欧盟防务一体化”的第一个难题就是防务开支压力。目前欧盟总体防务开支只占其GDP1.7%,距美国提出的“北约欧洲盟国应将防务开支提升至GDP2%”的标准还有不小差距,而欧盟若要独立形成防务体系,军费占比可能还要更高。

  这对于接连遭受全球金融风暴和欧洲次贷危机打击,总体经济形势刚见起色的欧盟来说,挑战不小。当然,此次欧盟“永久结构性合作”防务协议公告中,已明确要求机制内国家“定期增加实际国防预算”,但其未来能否真正落实,还有待时间的检验。

  二是各国分歧调和不易。欧盟国家虽然已对推动防务联盟基本达成共识,但并不意味着各国目标一致。主导一体化进程的法德两国就分歧明显:法国主张建立小联盟,这样可确保其成为中心;而德国则希望建立大联盟,便于其发挥国力优势实施掌控。两国分歧的实质是欧盟未来主导权之争,达成妥协绝非易事。

  此外,欧盟国家众多、发展不均,地缘环境迥异,身处俄罗斯前沿的中东欧等国与相对安全的西南欧等国,对防务一体化需求程度不一样。即便是直面俄罗斯强大威慑的一线国家,也难免对欧盟独立防务信心不足,而仍寄希望于北约。目前,欧盟现有成员国中,除了英国,还有丹麦、葡萄牙、爱尔兰、马耳他等国没有签署此次“永久结构性合作”协议,未来这些国家能否加入,尚在两可之间。

  三是军力欠账短期难补。欧盟诸国受北约庇护已久,有些国家过分依赖北约而军事发展滞后,有些则长期承担片面防务任务而军事发展畸形,总体军力难堪重任。即便军费充足,强军补缺也需要较长周期。例如,防务一体化最大推动者德国,境内至今仍有大量美国基地和驻军,这种情况下谈本国独立防务都为时过早,更不用提欧盟防务一体化。因此,欧盟防务短期内不可能甩开美国单干。

  此外,虽然目前美国有意脱身,但其未必就愿意看到欧盟防务做大做强。在欧盟防务一体化的漫漫长路上,有朝一日美国突然掉过头来“使绊子”“敲竹杠”,也不是没有可能。因此,过硬的军事实力将是欧盟防务一体化的必备条件,否则防务联盟就是空中楼阁。李路 李晶

  (作者单位:国防大学联合作战学院)

【编辑:魏巍】
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