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韩国启动“国防改革2.0”计划 愿景美好但困难重重

2018年01月11日 09:35 来源:中国青年报 参与互动 

  韩国启动“国防改革2.0”计划,愿景美好但困难重重

  据韩国媒体近日报道,韩国国防部正着手推动军队改革,从2018年开始大幅减少将官员额编制。韩国国防部即将开启的国防改革以“国防改革2.0”计划为抓手,涉及兵力规模结构、国防运营、防卫事业、军营文化改革等四大领域、15个课题和41个目标,直指朝鲜核导威胁应对、战时作战指挥权移交、军种均衡发展和联合作战能力提升等重大问题。

  韩军“国防改革2.0”计划的主要考量

  2017年文在寅政府上台后,强调以绝对国防优势实现朝鲜半岛和平,要求韩军加快推进国防改革。

  自“天安舰事件”和“延坪岛炮击事件”后,韩国认为,朝鲜已由发动全面战争转变为突袭式的局部挑衅,而韩国仍然在固守“应对全面战争”的过时战略,不仅缺乏有效应对朝鲜非对称攻击的方法和手段,还存在被动应对的致命缺陷。为此,韩国将军事战略调整为“灵活遏制”,强调重点发展攻击能力,以灵活的应对模式,有效遏制和粉碎朝鲜可能的挑衅行动。

  同时,周边大国的存在、海洋资源权益争端引发的武装冲突和非传统安全威胁的扩散,也对韩国的安全环境构成严重威胁。韩国认为,韩国国防必须由以朝鲜为主要防御对象,向积极应对多元威胁的“全方位防御”转变。

  同时,随着经济军事实力的不断增强,韩国在韩美军事同盟中的自主意识也在不断上升,开始强调建立“以自主国防力量为基础的韩美联合防御态势”。美国出于全球战略的调整和自身实力的相对下降,也希望韩国能够提升防务能力和承担更多的防务责任。

  虽然韩美在收回战时作战指挥权问题上多有反复,但近期已经协议加快推进移交工作。一旦收回战时作战指挥权,韩军将在韩美军事同盟框架内发挥主导作用,而美军则处于协助地位。所有这些,都要求韩国必须加快国防改革,应对新的安全环境和新型韩美军事关系。

  “国防改革2.0”计划的主要指向

  在2018年的新年献词中,韩国国防部长宋永武表示,“我们将把2018年作为‘国防改革2.0’的元年,努力建设一支像豹子一样敏捷且强大的军队。”随着韩美加快推进战时作战指挥权的移交,2018年将成为韩国推动国防改革的重要节点。从近年韩国发布的一系列国防改革计划和国防白皮书来看,韩国的国防改革主要涉及四方面内容。

  一是理顺作战指挥体制。韩军维系了军政与军令分离的二元化指挥体制,执掌军令权的联合参谋本部长期由陆军所把持,各军种对所辖作战部队只拥有军政权。这在一定程度上造成韩军缺乏统一指挥和联合作战能力的不足。文在寅上台后,多次强调要强力推进韩国国防与军事体制改革。他任命出身空军的郑景斗和出身海军的宋永武担任联合参谋本部议长和国防部长,可见其推动指挥体制改革的良苦用心。

  据悉,此次韩军指挥体制改革重点是改革联合参谋本部,除了履行情报和作战职能,其执掌的军令权一定程度上将让渡至战区级,从而构建起以联合参谋本部为中心的战区作战指挥体制。韩军计划到2030年前,联合参谋本部将履行两项职能:一是由联合参谋本部第一次长负责除作战指挥外的军事力量建设、完善军队结构等军令辅助职能;二是由联合参谋本部第二次长负责指挥战区作战的指挥职能。根据“基于条件的战时作战指挥权移交”方案,目前的韩美联合司令部将发展为由韩军主导的“未来韩美联合司令部”,韩军还将在联合参谋本部下设“未来韩美联合司令部”的相关机构,以强化联合指挥能力。

  二是优化兵力结构。由于历史与现实的原因,韩军维系了一支庞大的陆军,这样的兵力结构与打造现代化精锐之师的目标是极不相称的。为此,韩军提出在2022年前将常备兵力缩减至52.2万人,实现陆军的小型化、海军的一体化和空军的信息化,其中空军、海军和海军陆战队现有数量不变,陆军缩减至38.7万人。作为裁减的主体,陆军高级将领自然成为文在寅政府国防改革的首要对象。

  作为文在寅政府“国防改革2.0”的核心课题,韩国国防部正在拟定裁减将官数量的相关方案,预计今年3月将完成“国防改革2.0”计划。目前,韩军共拥有约430名将官,据悉,此次裁减员额或将达到70至80名。

  三是发展自主国防工业。正如文在寅所言,“韩国比以往任何时候都需要具备维护和平的力量,为此迫切需要确保强有力和独立自主的国防工业力量。”随着韩国加快收回战时作战指挥权和建立自主的作战指挥系统,文在寅政府以打造“韩国型三轴作战体系”为抓手,希望通过在战场情报侦察监视、网络作战、防空反导、特种作战等领域的武器装备的跨越式提升,以防务合作拓宽国防工业发展渠道和核心技术转化,降低对国外军工行业的依赖,进而打造韩国的自主国防工业力量。

  四是提高国防运营效率和创新军营文化。韩军计划调整国防部和防卫事业厅部分职能机构,并成立了国防部职位分析特别工作组,规划军队编制,裁减非战斗部队编制员额,将地方优质技术、人力和资本引入战斗勤务支援领域,节约军队的人力成本和预算开支。韩军还积极强化官兵精神教育,提高和改善军人住房、餐饮、医疗、被装和子女教育等官兵福利待遇,消除军营内的简单粗暴作风及不良现象,营造健康的军营文化和良好的道德风尚。

  “国防改革2.0”计划的制约因素

  韩国国防部曾多次表示“将减少将官定额”,但进展一直非常缓慢。李明博任内曾提出把将官数量减少60名,朴槿惠时期又改为40名,均未能完全实现,国防改革阻力之大可见一斑。文在寅的“国防改革2.0”计划能否顺利实施,主要取决于国内政治力量、军种利益分配和美国因素的影响。

  一是国内政治力量掣肘。韩国国防部曾于2011年制定了以改变军令军政二元体制为核心的《国防改革基本计划2011~2030》,但因国会反对意见强烈,导致该法案在国会被搁置1年,后来随着第18届国会任期结束而自动废弃。

  由于此次国防改革的重点仍是重组韩军高层指挥系统即联合参谋本部,势必触犯固有势力结构及其利益,从而使改革困难重重。此次韩国国防部只是计划将“国防改革2.0”草案上报总统文在寅,之后还将以听证会、座谈会等方式,征集军方、专家和国民意见,协调各方利益。文在寅总统虽拥有行政权,但国会行使立法权,任何法案的通过都需得到国会批准。鉴于韩国国会中执政党和在野党之间的意见纷争由来已久,“国防改革2.0”计划能否获批尚存疑问。

  二是军队内部阻力。与海空军相比,韩国陆军不仅规模庞大,拥有资源和权限多,而且占据了联合参谋本部的大部分要职,因利害关系导致的相互掣肘已成为韩军痼疾。当前,“国防改革2.0”计划将官员额的裁减重点在陆军,而目前韩国陆军每万名兵力的将官比例仅为6.4%,低于海空军的9.1%、美国陆军的6.6%,如果韩国国防部拿不出合理的调整方案,必将遭到陆军的强烈反对。如何有效解决陆军与海空军之间的矛盾与分歧,妥善处理各军种之间的利益分配,仍将是韩国国防改革面临的棘手问题。

  三是美国因素影响。文在寅政府除了推进“国防改革2.0”,还积极推动战时作战指挥权移交以及驻韩美军防卫费分担等问题,这些无不涉及韩美军事同盟关系。

  韩国历来在防务领域追随美国,其国防改革计划的制定也与韩美军事同盟关系的发展变化直接相关,文在寅政府所要打造的“自主国防”,也是以韩美军事同盟为前提的“协作型自主国防”。虽然韩军已在国防改革方面取得初步成效,但并未从本质上改变韩军在关键领域的附属地位,而美国也绝不愿与韩国保持完全对等的同盟关系。如果由于韩国方面的因素对美国的东北亚战略造成影响,不排除美国可能成为韩国国防改革的“绊脚石”,因此,美国因素也是观察“国防改革2.0”计划走向的风向标。

  慕小明(作者单位:国防大学政治学院)

【编辑:魏巍】
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