十二五规划指标完成率超预期 资源环境情况不乐观

　　2013年是我国国民经济和社会发展“十二五”规划中期评估年。中期评估显示，“十二五”规划中绝大多数指标完成顺利，预计期末指标完成率将接近90%，创下我国五年计划和五年规划的最高纪录。

　　“十二五”规划时期，经济、科技、民生方面将完成或超额完成规划目标，只有资源环境方面的完成情况相对滞后，其中关键的原因在于规划对地方政府约束不力。在“十二五”规划的后半期必须多管齐下，加速建立健全我国规划实施的保障机制。

　　□国家信息中心经济预测部区域规划与评估专题研究组

　　“十二五”规划指标完成率有望创历史最高

　　“十二五”规划是在科学发展观指导下制订的第二个五年规划。依据“十二五”前两年的发展形势，规划的七大目标中有六大目标进展顺利。这七大目标是经济平稳较快发展、结构调整取得重大进展、科技教育水平明显提升、资源节约环境保护成效显著、人民生活持续改善、社会建设明显加强、改革开放不断深化。其中，只有资源环境目标进展滞后。而在28个主要指标中3/4完成进度目标，进展略有滞后(完成率在30%到40%)的指标有4个，明显滞后(完成率低于30%)的有3个。

　　结合对未来发展趋势的判断：在后三年经过努力，目前进展略有滞后的4个指标中除服务业增加值比重之外其他3个将能够实现规划目标，在明显滞后的3个指标中“城镇保障性安居住房工程建设”有望完成，但2个资源环境指标按期完成的难度较大。

　　总体上，“十二五”规划在经济发展方面的多数指标实际完成情况高于规划目标，资源环境方面的完成情况落后于目标，其他方面则基本实现目标。预计在28个指标中最终完成预期目标的指标将达到25个，指标完成率达到89.3%，再创历史新高。

　　规划对地方政府约束不力成突出问题

　　“十二五”规划总体推进顺利，主要有两个原因：一是各指标的目标值制定得相对“保守”，除了经济增长指标偏低之外，其他一些指标在借鉴“十一五”时期实践的基础上也有所下调。比如，由于“十一五”规划时期研发经费占GDP的比重远低于预定目标，“十二五”时期该指标目标值就明显调低。二是中央政府在人民生活与科技教育领域投入力度较大，使得这两类指标推进较快。

　　“十二五”规划推进较慢的是资源环境领域，7个滞后指标(略有滞后与明显滞后指标)中就有5个属于该类指标。目前，节能环保主要由地方政府来承担，中央政府难以直接介入，而正是由于规划对地方政府约束力不足，才导致了这一薄弱环节的出现。

　　一是缺乏对地方完成真实情况的有效核查手段。

　　国家发改委一份报告指出“河北、山西、辽宁、上海、山东、河南、湖南、广东、四川、甘肃等十个地区，1-5月份规模以上工业能源消费量约占全国的一半左右。但这些地方单位工业增加值能耗同比均下降且降幅较大，与全国规模以上工业增加值增速减缓、能耗消费量上升的情况不吻合”。地方的节能减排数据与国家不衔接，导致了“地方形势大好、国家压力很大”这样一个奇特现象。

　　二是基层政府考核指标与国家“十二五”规划不挂钩。

　　尽管中央将节能环保列入了对各省市的政绩考核范畴，但在许多地方节能环保目标却没有进一步分解下去，这就使得节能压力难以有效传递到地方政府和企业，节能工作力度和重视程度普遍不高，必然影响相关工作的开展。

　　三是淘汰过剩产能的精神没有得到认真贯彻执行。

　　“十二五”规划纲要“第九章 改造提升制造业”指出：“优化结构、改善品种质量、增强产业配套能力、淘汰落后产能”。但实际情况却是，中央每年都强调产能过剩治理工作，并出台许多相关调控政策，不少地方却以“少报、瞒报、漏报”的方式来应对，而且在几乎所有过剩行业中新增产能的速度远大于落后产能淘汰的速度，导致“越治理越过剩”的尴尬局面。

　　四是高耗能产业没有得到有效抑制。

　　“十二五”规划纲要“第二十二章 加强资源节约和管理”开头第一句就是“抑制高耗能产业过快增长”。从过去经验看，在经济进入调整时期，工业比重下降，单位GDP能耗下降速度会相对明显。然而，进入“十二五”以来，尽管GDP增长与工业比重已经跌至十几年来的低位，但GDP能耗强度降幅却依然处于极低水平。这固然与节能减排边际成本在逐步增大有一定的关系，但更大程度上还是与高能耗产业不仅没有得到有效抑制反而时有反弹密切相关。

　　同时，“城镇保障性安居住房工程建设”成为明显滞后的3个指标之一，也是规划对地方政府约束力不足所致。上述现象对五年规划的实施将带来严重危害，任其发展下去，未来很有可能出现一种状况：各个省市都完成和超额完成了规划目标，但国家的总体目标却完成不了。