环保部门要树立法治思维 有法必依，严格执法

　　中国环境报记者陈媛媛

　　近年来，雾霾、水污染以及多地发生的环境突发事件引发社会各界深刻反思，公众对环境保护相关部门的政策执行、监管责任日益关注，各级政府也加大了对环境问题的问责力度。

　　党的十八届四中全会对依法行政、依法执法提出更高的要求。比如：建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制，完善纠错问责机制等，各级行政机关必须依法履行职责，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，深入推进依法行政，加快建设法治政府。

　　毋庸讳言，在实际操作中，与依法治国、依法行政的目标和要求相比，各级政府和环境保护相关部门尚存在一定的距离。下一步，各级政府和环境保护相关部门在创设相应制度时，会面临哪些难点？如何克服弊端，完善制度建设，确保政令畅通？关注环境保护的法律专家对四中全会要求进行了解读，并提出了他们的建议。

　　1　关键词　推行权力清单制度

　　责权明晰才能问责公正

　　近日，一位基层环境行政执法人员向本报提出他的一个困惑，环保部门依照法律赋予的权限对企业实施了监管，但最后仍被纪检监察部门问责。执行到位是以制止了污染行为为准，还是以彻底消除环境隐患为准？

　　这位环境行政执法人员的困惑在基层环保部门普遍存在。许多招商引资项目，或者列入当地重点工程项目，在选址、生产工艺上难以避免环境污染，即便通过后期严格环境监管，也很难彻底消除环境隐患。一旦发生环境事故，环保部门难逃问责。

　　企业作为违法主体，承担的责任反而没有多大，政府很少担责，而审批项目的部门以及其他负有监管职责的部门几乎没有被追责。

　　长期研究环境法的中国人民大学教授周珂对这一点深表遗憾，“政府和媒体动不动就把责任往环保部门这边引，这不公平，党委政府要有清醒的认识。”

　　尽管我国环境法律将环保部门定位为统一监督管理部门，但在具体的法律规范中并没为环保部门设计具体的行使统一监督管理权的方式和程序。部门之间存在权责不明、职能交叉等问题，必然导致追责不全面、不均衡，无法适应“职责法定、权责一致、边界清晰、运行高效”的政府治理能力现代化的要求。

　　四中全会要求，依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度，正好回应了现实之需。在行政部门推行权力清单制度，可以厘清责任边界，有效地防止行政不作为或乱作为、推诿扯皮以及承诺不兑现等现象。

　　法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。多位法律专家认为，党的十八届四中全会提出，要建设中国特色社会主义法治体系，加强宪法实施，完善立法，做到有法必依，非常重要，也十分紧迫。建设社会主义法治国家，推行权力清单制度，不仅可以解决乱作为问题，实现“法无授权不可为”，还可以解决不作为问题，实现“法定职责必须为”。

　　“在政府限权的改革大背景下，新修订的《环境保护法》赋予环保部门更大的权力，充分体现了对环保工作的重视。权力大了，责任自然大，环保部门应该珍惜这些权力，充分履行和严格执行这些权力，更应该要做到位，做到规范化、程序化。”一位基层环保执法人员告诉记者。

　　“对于易混淆责任，环保部门应及时向同级政府反映，督促政府协助解决。如果其他相关部门没有很好地履行责任，政府也应该同样对其问责，这样可以增强他们的环保责任感。”周珂说。

　　目前，环境保护部已启动了环保履责标准和责任边界划分的专题研究，目的是通过边界划分，进一步明确环保履职范围。各地也在抓紧亮出责任清单，切实做到放权不卸责。

　　2　关键词　行政裁量权基准制度

　　公正执法需要精准设限

　　依法行政就是要消除现实中仍存在的诸多不公正。

　　开车的人都深有感触，驾驶过程中，忘了系上安全带，一旦遇到交警就会被开罚单。同样的情况，若与交警熟识，这张罚单完全可以避免。当然，有时候会不会吃这张罚单，还取决于当日值班交警的心情。

　　做到公正公平执法，必须压缩随意执法的空间。四中全会要求建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制。

　　行政处罚自由裁量权是指法律对复杂多样的违法行为难以一一做出羁束裁量的情况下，赋予行政执法机关在法律规定的范围和幅度内自行决定处罚的自主选择权。

　　行政裁量权基准制度相当于为自由裁量权设置了一个刻度表，方便行政执法机关找到处罚标准和执法依据。

　　行政机关可以把法律设定对违法行为的处罚分为3个档次即较重处罚、较轻处罚和不予处罚，并规定达到相关标准时应当考虑情形范围。如违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的应不予处罚；主动消除或者减轻违法行为危害后果的予以较轻处罚；违法情节恶劣，造成严重后果的则应从重处罚等。

　　在依法行政、严格执法的当下，建立健全行政裁量权基准制度有着重要意义。它可以校正执法偏差，为提高各级政府依法行政水平提供有力的制度保障。

　　近年来，国家对环境保护越来越重视，一个重要表现就是加大了行政处罚力度，而处罚的弹性很大。比如，处罚两万元~20万元，最低和最高之间相差10倍。限期整改、停产整顿、关停的差别更大，环保部门掌握着很大的自由裁量权。

　　在某些情况下，迫于政府和社会要求严惩污染企业的压力，一些地方环保部门在处罚中习惯于按照自由裁量基准制度划定的处罚上限进行处罚，如此处罚对于行政相对人是否公平？是否充分给予了行政相对人事后救济的权利？这些都是环保行政部门未来将要面对的问题。

　　“依法行政要求行政机关严格按照法律办事，在环保行政处罚中，要理性处罚，要讲究效果，考虑相关因素，实现行政执法目的，防止出现裁量不当、畸轻畸重、同案异罚、宽严失度等问题。”中国政法大学教授解志勇说。

　　行政执法领域是政府依法行政的关键领域，继续深化行政执法体制改革、构建行政裁量权基准制度及推动落实行政执法责任制等措施，是党的十八届四中全会后各级行政执法部门转变职能、深化改革的基本方向和重要任务。

　　下一步，政府如何细化、量化执法基准，完善执法流程，健全配套制度，规范执法行为，全面推进依法行政，加快建设法治政府，建立完善行政裁量权基准制度这一行政处罚的刻度表，值得期待。

　　3 关键词　完善纠错问责机制

　　将权力锁进制度的笼子

　　相比其他部门的规章制度，环保部门的法律法规相对健全，有一套相对完备的问责体系。为什么环境行政执法人员仍然频频被问责呢？从表面上看是执法不严的问题，实质上是体制机制的问题。其中，让环境行政执法人员最难以抗衡的是各种不当干预。环保部门对GDP贡献大的企业，往往难以有效监管，存在着行政管理手段不到位的问题。

　　解志勇认为，《环境保护法》并不缺乏实体法规则，执法不严的原因，很多时候与实施不力有关。有一种情况是，只要是招商引资的项目，或者列入当地重点工程的项目，环保设施往往可以“先上车后补票”。对于这类项目上马，环保部门只能默许。需要注意的是，新修订的《环境保护法》实施后，环保行政管理部门极有可能因此被问责。

　　四中全会提出，深化行政执法体制改革。全面推进依法治国，要把整个政府作为执法的主体。针对行政执法过程中存在的“人情执法、关系执法”的问题比较突出的问题，四中全会要求，强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制。

　　多位环保专家提出，在国家提出依法治国的大背景下，依法行政的社会氛围将会逐渐形成，上级领导随意干扰行政执法的行为将会有所顾忌和收敛，但是仍需要完善纠错问责机制。比如：如何去追究干预者的责任？如何去实现这些法条涉及的问责？新修订的《环境保护法》还需要出台一系列配套法律法规，作进一步完善。

　　出了环境问题，当地政府一般会丢卒保帅，让下级环保部门承担责任。周珂认为，这与目前政治体制有关，应对体制做一些变革，比如可以对特定案件进行某种程度上的垂直管理，将某些权责不清、下级部门能力和水平难以查处的案件，交由上级环保部门进行管理和处罚，这样有利于责任划分，避免地方行政干扰。

　　曾在安监一线工作过的国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文认为，环保系统可以借鉴安全生产的党政同责体制建设的经验，在药品和食品安全、环境保护等民生领域推行地方党政同责制度建设，使地方党委切切实实地履行自己的领导责任。

　　一般情况下，政府若因为违反环境保护法律法规被问责，关联部门环境行政管理部门必然被问责。这要求环保部门在日常工作中要及时向同级政府反映情况，对需要同级政府予以协助解决的违法问题，环保部门应如实上报。如果同级政府不予处理或者拖延不办，环保部门应该可以被免被追责。“破除行政干预的掣肘，关键是程序的切入。所有对程序的干预，都应该记录在案，将来有责任的话也容易划分。” 解志勇提出建议。

　　4　关键词　全面推进政务公开

　　充分公开方可化压力为动力

　　新修订的《环境保护法》增设了一个章节——信息公开和公众参与。依法公开信息环境信息，完善公众参与程序，是环保部门的一项权力，也是责任。

　　四中全会要求，全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。

　　长期以来，地方政府和部门对信息公开范围、公开内容、公开后产生影响没有把握，或背后有不愿意让公众知道的信息，很多地方对信息公开、公众参与采取审慎的态度。

　　实际上，信息公开对环境监管有百利而无一害。环保民间组织公众环境研究中心主任马军认为，充分的环境信息公开，不仅有利于公众参与和监督，还可以有力地遏制地方各种干扰。环保部门依法行政，将执法过程、处罚结果网上公布，接受社会监督，有助于规范执法。同时，环境信息实时公开后，干扰者感到风险大，自然不会贸然施加压力。

　　今年6月18日，@青岛环保发布崂特啤酒有限公司排放的水污染物超标，被崂山环保分局处以罚款654元。这条信息发布后，引起网民处罚额度过低的热议。

　　针对网民议论，@青岛环保第一时间就信息公开、处罚目的、法律规定与网民互动，答疑释惑，详细解释企业查处过程、违法情节、处罚依据，并应部分网民要求公开计算过程，取得了公众的理解。

　　在公众环境研究中心开发的污染地图手机客户端上，污染地图汇总了众多省市废气污染源的实时排放数据，山东有多家企业被标注为超标排放废气。“按道理说，这些地方的公众压力一定很大，但是事实上刚好相反，公众十分认可当地环保部门的工作。”马军说，这些都得益于山东的信息公开、公众参与工作做得好。

　　去年6月，山东省环保厅开通政务微博“山东环境”，17地市环保局也先后开通政务微博，成为公众参与环保的重要平台。政务微博在政务公开、互动交流、倾听了解民意、发现环保舆情、及时关注处理重大环境问题等方面发挥了重要作用。

　　“山东的经验可以为其他地方环保部门带来启示，要敢于面对问题，公众是环境保护的同盟军，有了这支可靠的同盟军，环保部门在与破坏环境势力博弈过程中，可以形成强有力的制衡，改变过去一直处于被动应对的状态。”马军建议，各级环保部门不妨试着运用信息公开、公众参与的手段，化解行政执法中面临的压力和风险。

　　目前，面对频频被问责，很多环保官员心里感到十分委屈。“有些事情不得不做，有些事情无法改变。环境问题迟早会出，板子迟早要落下了，不如充分公开环境信息。”马军说，“充分地向社会公开，也就放下了，放下了，也就轻松了，信息公开是摆脱掣肘的好办法。”

让法治成为一种信仰

陈媛媛

　　“法律既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公众的内心里。”卢梭的这番话，此刻读来，更加意味深长。

　　党的十八届四中全会要求广大党员干部善于运用法治思维和法治方式推动改革发展，破解社会管理难题，提高社会管理创新水平。面对严峻的环境形势，环保系统的干部职工更要树立法治思维，更要用法治方式来严格执法、秉公执法。

　　破解环境管理难题

　　目前，我国的环境问题到了高发期，社会上有很多人将矛头指向环保部门。很多环境问题背后隐藏着错综复杂的利益关系，如果处理稍有不慎，就可能伤害群众感情，甚至演变为群体性事件，影响政府公信力。同时，环境治理也是一项复杂的系统工程，需要各级政府部门、全社会齐抓共管形成合力。运用法治思维和法治方式解决当下环境问题，实现公平、公正，可以消弭社会矛盾冲突。

　　形成法治思维，有利于避免不当行政干预。基层环境执法人员经常受困领导和人情干扰，无法按照法律规定严格执法。当潜规则代替了法治，就会降低法律的威慑力。依法治国就是要破除各种潜规则，杜绝法外开恩，逐步改变社会上那种遇事不是找法，而是找人的现象，以实际行动让老百姓相信法不容情、法不阿贵。

　　严格执法 秉公执法

　　法治思维的形成有赖于严格执法、秉公执法。只有让社会公众看到法治的力量，才能有助于形成法治理念、法治精神和法治环境。

　　纵观近年来被追责的环保官员职务犯罪可以发现，腐败和监管缺失是一些环境问题造成重大影响的幕后推手。要做到防腐，就要求环境执法人员坚持大局意识与依法办事相结合，形成秉公执法、严格执法的法治精神，这也是从国家治理能力现代化的角度对环境执法人员提出的更高要求。

　　要在全社会形成法治思维，执法部门必须秉公执法。秉公执法是执法为民的保证。一旦离开了法律，脱离开秉公执法，执法必然受到权力、金钱和私情等因素的腐蚀和影响，执法为民就会变成一句空话，甚至蜕变为执法为权、执法为钱、执法为情。因此，面对权力干预、金钱诱惑、私情影响，环境执法队伍要敢于担当，敢于自我约束。

　　环境执法人员只有树立起捍卫法治、坚守法治的职业信念，才能不为所动，做到刚正不阿、勇于担当。同样，环境执法人员只有秉公执法、勇于担当，才能逐步提升执法公信力，使得老百姓逐步信仰法律，才能让污染者自惭形秽，停止对环境的破坏，在整个社会培育出依法办事的社会风尚。

　　要全社会形成法治思维，执法部门必须严格执法。只有严格履行职责，才能算是尽责。法律不仅具有普遍性和一般性，而且具有制度刚性。执法自由裁量的弹性过大，都将对依法行政、依法执法提出考验。

　　环境执法人员必须秉持和坚守法治的职业伦理，只服从法律。这样，才能做到严格执法，不枉不纵。信仰法治，坚守法治，把法治精神当做主心骨，做知法、懂法、守法、护法的执法者，站稳脚跟，挺直脊梁，只服从事实，只服从和服务于法律，一是一，二是二，不偏不倚，铁面无私，秉公执法，这样才能获得公众理解和支持。

　　新修订的《环境保护法》实施后，不符合行政许可条件的准予行政许可的、对环境违法行为进行包庇的、依法应当做出责令停业或关闭决定而未做出的……环境执法人员不依法履责，将被追责。因此，只有严格依法办事，才是对环保事业负责、对自己负责、对组织负责、对人民负责。

　　依法行政应成为考核指标

　　法治素养应成为考核党员和干部是否合格的一个基本指标。各级环保行政干部要养成依法办事的行为方式；各级环保部门只有通过严格执法、依法行政，积极构建中国特色社会主义法治体系，才能让人民群众理解现代法治精神，改变传统思维习惯，养成依法办事风尚，形成法治信仰。

　　这样，中国特色社会主义法治也就不会停留在法律文件上，而是铭刻在每个人的心中，成为我们文化道德观念的重要组成部分。

　　这样，环保部门才能打破多年环境执法“站得住的顶不住，顶得住的站不住”的困境，让环境法律法规真正成为惩治污染行为的利器。