环境行政处罚中较大数额罚款听证适用探讨

　　◆欧中浩 贺飞

　　《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”

　　在环境行政机关办案过程中，对于“较大数额罚款”，由于《行政处罚法》中没有给出明确的标准，其他法规或规章中标准不一，存在一定歧义，而一般基层环保部门办案时最常见的案件处罚数额就在此区间，此问题涉及环境执法程序是否公正公平，意义重大。

　　各部法规规定不一

　　自2001年5月1日起施行的《湖南省行政处罚听证程序规定》属于省级政府规章，其第七条规定：“行政机关作出下列重大行政处罚决定之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利：（一）责令停业整顿；（二）吊销许可证或者执照；（三）对公民处罚款在1000元以上（含1000元），对法人或者其他组织处罚款在2万元以上（含2万元）。海关、金融、国税、国家安全、外汇管理等部门对本部门举行听证的罚款数额另有规定的，从其规定。”其他各省也有同类规定。

　　自2010年3月1日起施行的《环境行政处罚办法》属于部门规章，其第七十八条规定：“本办法第四十八条所称‘较大数额’罚款和没收，对公民是指人民币（或者等值物品价值）5000元以上、对法人或者其他组织是指人民币（或者等值物品价值）5万元以上。地方性法规、地方政府规章对‘较大数额’罚款和没收的限额另有规定的，从其规定。”

　　自2011年2月1日起施行的《环境行政处罚听证程序规定》第五条规定：“环境保护主管部门在作出以下行政处罚决定之前，应当告知当事人有申请听证的权利；当事人申请听证的，环境保护主管部门应当组织听证：（一）拟对法人、其他组织处以人民币5万元以上或者对公民处以人民币5000元以上罚款的”，第四十七条规定：“地方性法规、地方政府规章另有规定的，从其规定。”

　　该适用哪部法规？

　　对于较大数额罚款的规定，环境保护部规章与湖南省政府规章不一致。在环境行政处罚办理过程中，“较大数额”究竟应达到什么标准才应当告知当事人有要求举行听证的权利，存在两种不同规定：一、按照部门规章的规定，即“较大数额”指公民5000元、法人或者其他组织5万元以上；二、按照地方政府规章规定，即“较大数额”指公民1000元、法人或者其他组织2万元以上。

　　部门规章《环境行政处罚办法》第七十八条第二款对这种不一致的情况做出了让步性的规定，即“地方性法规、地方政府规章对‘较大数额’罚款和没收的限额另有规定的，从其规定”。就将这一标准的适用问题指向了地方法规或政府规章。由此，执法依据应为政府规章的规定。但地方政府规章同时也有一款“从其规定”的条文。而且，政府规章的施行日期为2001年5月1日，早于2010年施行的部门规章。

　　《立法法》第八十二条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自权限范围内施行。”《立法法》第八十六条第一款第（三）项规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。”据此，在部门规章与政府规章位阶无高低之分的情况下，法律规定的处理方式是由国务院裁决。

　　适用原则三点建议

　　环境行政执法是将法律法规规章直接应用于个人或者组织，直接影响个人或者组织的权利义务，同时也是环境执法人员依法履职、保护生态环境的重要手段，为避免对行政相对人权利和群众环境权益的不当损害，在国务院目前没有相关裁决的情况下，必须保障环境行政处罚程序有序进行。

　　在基层环保部门确定适用听证告知“较大数额罚款”标准时，一是要考虑相对权利人保护的原则。鉴于行政处罚公平机制的需要，依法告知当事人申请听证的权利，保障案件当事人要求举行听证的权利，给予相对人尽可能多地陈述和申辩的机会。

　　二是考虑行政效率原则。力争以尽可能快的时间，尽可能少的人员，尽可能低的经济耗费，办尽可能多的事，取得尽可能大的社会、经济效益。另外由于环保部门所承担的职责很多，且当事人不承担行政机关组织听证的费用，考虑较大数额罚款适用标准时，也应注意到执法成本的因素。

　　三是参照“后法优于前法”的法律适用原则，接受政府规章条文的指向而最终确定适用依据，即环境行政处罚中“较大数额”认定标准为公民5000元、法人或者其他组织5万元以上。

　　作者单位：

　　欧中浩，湖南省环境监察总队

　　贺飞，湖南省会同县环境保护局