完善水治理机制需澄清哪些误区？

　　吴舜泽 姚瑞华 王东 秦昌波

　　世界各国因行政体制、历史沿革、自然地理、环境特征等不同，水治理体制复杂多样，且往往与资源环境治理体制交织。在研究讨论水治理体制时，往往存在国际经验随意裁剪、做法简单化取舍、水和水资源概念混用、管理组织和机制不分等问题，导致一些发展演变趋势和内在规律难以厘清。科学把握和还原分析国际水治理机制体制经验，对于完善我国水治理机制体制、提高我国治水效率具有重要的参考价值。

　　九龙治水是治水机制症结所在？

　　■问题核心不在于多个主体参与治理，而在于水治理体制过分破碎化

　　水常常表现为水环境介质（纳污溶剂）和水生态系统载体，是资源特征、环境特征、生态特征的综合体。

　　从水的内涵出发，水具有自然属性、社会属性、经济属性和生态属性。水的自然属性是发挥其他3种属性的基础和前提。在自然属性与生态属性关联下，表现为水的自然生态功能；在自然属性与社会属性、经济属性关联下，表现为水的经济社会功能。

　　相应地，治水的目标，一方面，在于防治水旱灾害、合理配置和开发利用水资源等经济社会功能管理；另一方面，体现在保护和改善水环境质量、维护水生态系统服务功能等自然生态功能管理。正是这种复杂的多内涵、多属性、多功能、多导向特征，使水治理本身具有一定的复杂性和多种导向，应特别强调统筹协调、协同管理。

　　这其中最易混淆的是水资源保护与水生态环境保护（水污染防治工作）的关系。水生态环境保护实际上是污染防治、资源保护和生态保护三位一体。水资源保护是从单一的资源价值保护角度的开发行业管理，内涵应小于且从属于生态环境保护。但近年来，水资源保护的内涵及其制度职能等被不断延伸拓展，造成了较大的概念交叉、部门冲突。

　　人们常常概念化而贬低的“九龙治水”，问题核心不在于是否有多个主体参与治理，而在于过分强调了各属性特质却忽视了其中的联系。多元参与、社会共治已经成为国际治理理论和实践的趋势。我国现有的多部门分工负责的治水体制，有一定的客观必然性，在一定程度上调动了各方面推进水的多重属性和功能管理的积极性。但目前，山水林田湖管理分割，导致水治理体制过分破碎化；职责交叉过多且权责不统一，制度衔接不够，尤其缺乏高效协调机制；统筹不够，没有形成合力，这是水治理体制改革需要着力解决的核心问题。

　　应注意到，水的经济社会属性管理和自然生态属性管理具有不同的价值取向和管理规律，不同时期治水的目标导向和问题导向也应有其侧重点和阶段性。

　　长期以来，我国治水重在防洪、灌溉、抗旱等方面。当前，我国水安全面临新老问题相互交织的严峻形势，特别是水资源短缺、水生态损害、水环境污染等新问题愈加突出，水治理的目的也在发生转型。应强调自然生态属性的管理和维护，这正是政府公共管理和公共服务的职责。

　　目前，水的开发利用与保护监管两个冲突职能归属一个部门，部门化、利益化不可避免。生态空间被严重侵占，生态流量保障不足，过分强调水的经济功能，淡化甚至忽视水的自然生态功能的案例比比皆是。现行的水治理体制在应对水问题时，表现出一定的滞后性和不协调性。

　　国际上水治理机制如何发展？

　　■将水质水量统筹管理，并服务于自然生态属性公共管理目标成为国际治水体制机制的主导趋势

　　由于水的多重属性价值相互关联，多年来，水资源和水环境统筹管理成为国际治水组织体系发展的趋势。许多国家的水治理体制都经历了由分散管理到相对集中管理的职能整合过程，并着重强化水的自然生态属性管理。大多数国家先后演变调整为环境部门统一主管水治理。

　　法国、澳大利亚、日本、英国等国家的环境保护部门，对包括水生态环境保护、水环境自然灾害预防（抗旱防汛等）与水资源开发利用在内的职责统一负责，并取得了良好的效果，成为大部制的主流趋势。

　　1986年，德国将内政部的水资源司并入联邦环境、自然保护和核安全部，水管理由水管理、废物管理、土壤管理总司以及联邦环境局、联邦自然保护局负责。

　　1991年，韩国将建设部的供水和污水处理局、卫生和社会部的饮用水管理处，以及国家卫生研究所的水质量检验研究室调整到环境部。

　　澳大利亚在原有流域委员会基础上，根据《水法2007》和《水法修正案2008》将水管理统一纳入环境管理体系，于2007年成立环境与水资源部，2010年更名为可持续发展、环境、水、人口和社区部。

　　俄罗斯先后经过1996年和2000年两次机构改革，整合了环境保护和自然资源部、地质和地下资源利用委员会、水利委员会、国家林业局，成立了俄联邦自然资源和生态部，对所有资源和环境实施一体化管理。

　　美国等国家水治理体制由于历史原因相对分散，但环境保护系统在水治理体制中居于支配优势地位。除美国联邦环保局（专门设有负责水事务的局长助理）外，还有陆军工程部队、农业部、运输部、内政部、海岸警备队等诸多部门，但职能界定清晰。如农业部自然资源保护局负责水土保持，内政部复垦局负责保护灌溉水和饮用水，美国工程兵团办公室主要负责规划、设计和运营水坝，实施控制洪水、河岸修复等工程项目，设计和建设防洪体系等。在涉水各联邦机构中，美国环保局居于最高地位，拥有优先权力和终决权力。其他部门在履行职责、行使权力时，应遵守联邦法律和美国环保局制定的有关条例、规则、规范、标准和指南等；在必要时，须征求环保局的意见。在地方层级，美国环保主管机构也发挥主导作用。如美国洛杉矶市环境事务局是市政府下属机构，下设水与自然资源处负责水管理工作。

　　另外，以色列、荷兰等极少数国家由于特殊国情，单独设立行业性或工程性的水管理国家机构，但环境保护部门仍然在水治理体制中发挥重要作用。

　　以色列严重缺水，水管理以基础设施部和农业部为主，环境保护部负责标准和污染防治。2006年后，以色列将分散在不同部门的水资源管理职能进行了统筹，水与污水管理局是主要的执行机构，接受跨部门的水与污水资源管理委员会指导和监督。

　　因防洪工程建设需要，长期以来，荷兰交通、公共工程与水管理部是国家水资源管理的主要部门，并实施分级分类管理。如自来水供应由公司实施市场化运作，地下水管理属于省级政府的管辖范围。本届政府换届后，原荷兰住宅空间计划及环境部与荷兰交通、公共工程与水管理部合并为荷兰基础设施与环境部，水作为环境要素之一进一步实现了统筹。

　　最近，我国台湾地区的立法机构正在开展在环保机构基础上组建环境资源机构的立法审议工作。按照方案，最终形成水及流域司、污染控制司、生态环境司等统一决策，水利机构（含地区分支机构）、水保及地矿机构（含地区分支机构）、土壤及地下水基金机构、自来水公司、五大重要流域管理机构、水资源管理机构等分工实施水质、水量、水生态统筹管理的组织体系。

　　发达国家及地区的治水经验表明，尽管小政府、大市场是现代国家的特点和趋势之一，开发、工程等事务交给市场，但政府的环境保护职能却一直处于扩张态势。这是满足公众高品质环境需求的结果，也是政府理应履行的主要职责。

　　流域综合管理有哪些误区？

　　■不能将协调或统一决策、多元参与、分权实施的流域区域综合管理等同于流域委员会机构一体化管理

　　与上述资源环境大部制趋势相吻合，国际水治理体制实施安排上特别重视强化决策、协调、执行机构各自发挥作用，流域和区域层面上的综合管理形式多种多样。

　　一是为了解决涉水部门衔接问题，成立部长理事会等官方性质的高层理事会，进行统一决策或者协调决策。

　　加拿大分别设有国家环境、资源、可持续发展等理事会。澳大利亚联邦政府国家水理事会由联邦、州和北部地区的地方部长组成，联邦国家开发部长任主席，属于环境部的内部独立机构，可以直接对口各级政府职能部门，负责向联邦议会和政府提供水议题方面的建议。

　　一些国家还成立了政府首长牵头的跨部门委员会或理事会，决策层级高，效力高。例如，印度分别成立了国家水资源发展、环境、防洪等委员会，由总理领导，中央政府相关部门和各邦官员参加，是最高的决策或者协调机构。

　　二是委员会形式的水治理机制。这一机制的代表是墨累—达令河流域委员会、美国特拉华流域委员会、意大利波河委员会等。这些委员会一般具有跨部门、跨地区协调、咨询两大职能，平衡各行各业对水不同的有时甚至是矛盾的需求。

　　不同的流域委员会权限有很大不同，有些具有一定的管制权，根据法令或协定设立，以一种合作的方式行使签约各方职能，推进议定事项取得较好的实施效果。

　　澳大利亚最重要也曾是污染最严重的墨累—达令河流域管理比较典型。墨累—达令部级理事会是这一流域管理的最高决策机构，由联邦环境部部长、4个州政府以及首都直辖区负责水、土、环境的部长组成，另外设有流域委员会和公众咨询委员会。墨累—达令流域管理局是联邦政府机构，作为可持续发展、环境、水、人口和社区部的独立执行机构，行使原墨累—达令流域委员会的权力，通过州际政府与联邦政府达成流域管理协议，有效推进整体管理和区域层面协调配合。

　　不少国际河流管理也采用这种委员会管理模式，如莱茵河防治污染国际委员会、多瑙河保护国际委员会等，往往通过缔结公约等方式建立合作机制，遵约履约到位。

　　三是多元共治协会性质的治水。

　　流域协会往往包括政府、非政府组织、相关方、专家和民众代表，定期讨论流域管理事务，提供必要的协调、政策建议等。主要有美国的道森流域合作协会、密苏里河流域协会等。

　　一般情况下，这种类型的机构没有法律规定的权限。有的作用仅限于协调地方矛盾，制定流域规划并提出实施建议等；有的还制定计划和管理政策、修建和管理水工程、负责用水调配等。

　　四是具有管理职能的实体机构形式的大一统流域委员会。

　　这种形式不多见，且不是发展主流。田纳西流域管理局（TVA）是世界上诞生的第一个流域管理机构，具有国有企业和联邦机构双重身份。

　　1933年经济大萧条期间，美国通过《田纳西河流域法案》成立了TVA，希望以此为突破口来振兴美国经济。TVA拥有流域土地的征用权、流域开发建设权和投资经营权，并作为联邦政府机构行使流域内经济发展及综合治理和管理职能，实质是自然资源综合开发机构而非单一水资源管理机构。

　　TVA是一个经营实体，以从河流系统的每一滴水中提取最大的利益为其恒定的目标，流域内的水电开发利用几乎达到极限，后期将工作重点转入煤炭开采、火电、核电和两岸土地开发等领域。

　　TVA是全美最大的电力生产商，其做法受到了很多批评和指责，模式在美国颇有争议，并没有得到推广。但由此发端后，在世界范围内派生出了多元化的流域综合管理模式。

　　五是环境资源大部制往往采取总部和执行机构纵向分权的管理方式，国际上较多的流域管理为执行机构。

　　法国、英国、澳大利亚等大部分流域委员会性质执行机构归环保部门监管、领导，如英国环境部通过其所属的机构水监管局，对全国泰晤士河水务公司等10个水务局或水公司进行监督管理。英国水管局、法国水管局还具有企业化运作性质等。

　　重视跨行政区域的次国家级管理机构建设成为发展趋势，许多国家纷纷建立了隶属环境主管部门的强有力的区域、流域派出机构，负责协调、监督地方政府开展水治理相关工作。

　　韩国环境部成立了4个流域机构，2010年又将这些机构升格为区域环境厅。

　　美国加州环保局下辖水资源控制局，职责为保护与改善加州水资源的质量、合理分配并有效利用水资源，由总局和9个根据地形、地理、水系、经济等特色化的分局构成，其中总局设有理事会，包括水权部、水质量部、法律部、财经部、行政管理部等部门。

　　法国水治理体制具有一定的综合性和典型性，上述多种形式的委员会都不同程度存在。法国水政策最高咨询机构是国家水委员会。国家层级设立由与水有关的部委（环境部、交通部、农业部、卫生部等）代表参加的部级水资源委员会，负责制定江河治理的方针政策和协调各有关部门发生的纠纷等，秘书处由生态、可持续发展、交通和住房部管理。另外，国家部委针对不同职能设立大区和省级的派出管理机构，在卢瓦河等六大流域都设有流域委员会和水资源管理局，是世界公认较为成功的流域管理模式之一。

　　其中流域委员会是独立立法和咨询机构，采取水议会形式实现流域水管理民主参与，包括用水户、社会团体、专家学者代表，不同行政区地方官员代表，中央政府部门代表等3方面代表，各占1/3。水资源管理局则是流域委员会的执行机构、事业单位，实施董事会制，接受环保部和财政部监督，局长由负责法国生态、可持续发展、交通和住房部委派，财务人员由财政部委派。

　　可以看出，综合管理成为国际水治理的发展方向，主要特征体现在流域区域间的协调、部门间的协调、政府间的协调、政府企业以及公众利益的协调、保护和发展协调等方面，用行政、市场、法律等手段，实行协调、有计划、可持续的管理。

　　但这并不是要将事关流域的一切事务都集中到一个部门进行一体化管理，不能将协调或统一决策、多元参与、分权实施的流域区域综合管理等同于流域委员会机构一体化管理。

　　我国水治理体制机制改革有哪些建议？

　　■按照分清权责强化协调、相对集中统筹管理、资源环境大部制综合管理方向逐步推进改革

　　在总结国际水治理经验的基础上，建议我国水治理体制机制改革应遵循协调、综合、统一的分阶段水治理改革思路。

　　首先，根据生态系统方式理论，基于水的多重属性价值相互关联，建立强有力的治水决策或协调机制，最大限度地调动各利益相关者参与流域治理的方方面面，统一规划、统一监测、统一信息发布。厘清职责，坚持污染物、污染源、环境介质监管的统一。将水资源保护职能纳入基本类似但含义更丰富的环境保护范畴，避免交叉，权责统一。同时，部分开发和工程建设职能交由市场配置。

　　其次，根据公共管理、公共物品和国家治理理论，按照目的导向而非过程环节划分，对开发利用、保护监管两个管理系统实施分离制衡、各自统一、相互衔接的组织体系，分别对经济社会属性、自然生态属性实施相对集中的统一管理。

　　第三，遵循国际趋势，按照综合管理理论，基于生态系统完整性，将水作为生态环境的一个要素，将水治理作为生态文明体制建设的一个重要领域，逐步建立资源环境统一的治理机制，统一监管污染防治、自然保护和资源监管等。

　　作者单位：环境保护部环境规划院