油价到底谁来定?

　　2015.02【产业】油价到底谁来定?

　　在没有其他配套税费改革的背景下，单纯将消费税率大幅提高，实属罕见。

　　文| 高峰

　　2015年1月13日，成品油消费税单位税额迎来短期内第三次提高，当日零时起，汽油的消费税提升至1.52元/升，柴油消费税提至1.2元/升。此时，距2014年11月28日调整消费税仅仅45天。

　　中国上一轮调整成品油消费税是在2009年1月，当时是对成品油价进行了一次综合性税费改革，在取消了公路养路费等六项收费后，提高了成品油消费税税率，将汽油消费税从每升0.2元提高到1元，柴油消费税从每升0.1元提高到0.8元。这一次在没有其他配套税费改革的背景下，单纯将消费税率大幅提高，实属罕见。

　　在世界主要经济体中，美国的油价税率水平较低，油价中所含税负占零售价格的比重大约为12%左右;欧洲和日本的税负水平较高，大概从40%到60%不等。我国油价中包含了消费税、增值税、城市建设税以及教育附加费等，在最近的三次上调消费税之前，我国成品油的税负比重大约为30%左右，高于美国，低于欧洲和日本，可算是中等水平。在近期三次上调消费税后，我国的成品油税负比重大为提高，已基本接近中高水平。对于未来是否会继续上调消费税，财政部的回答是：“成品油消费税的总体负担水平，需要综合考虑经济运行态势、环境资源状况、节能减排要求、收入分配调控需要等多项因素。今后，我们将结合国家宏观调控政策的需要和国际市场油价变化，充分考虑各方面的承受能力，统筹研究完善相关政策措施。”

　　多年以来，国内的成品油定价机制屡屡为人诟病，尽管一直在朝着市场化的方向改革，但是在和国际油价的同步涨跌上，始终给人以“跟涨不跟跌”的印象。此次在国际油价大幅下跌的背景下大幅上调消费税，再次在很大程度上抵消了油价的下跌幅度，今年国际油价下跌超过40%，国内油价跌幅只有20%左右。对于连续提高成品油消费税率，财政部的解释是：“目的在于进一步加大力度，遏制大气污染、促进资源节约和推动绿色发展。”从理论上而言，这样的解释也不无道理。过高的油价对于中国经济固然不利，但是过低的油价也会刺激石油过度消费，进一步恶化环境污染，以及抑制新能源的开发。很多替代能源的开发都是基于高油价的背景，只有在油价高于一定的价位时，替代能源的开发才能显现出其价值。一旦油价跌到一定的低位，很多人就会选择传统石油，而不是成本不菲的新能源。某种意义上，石油和新能源之间既相互替代又相互依存。

　　这一轮国际油价的暴跌，一开始是美国的页岩革命成为传统石油的最大威胁，引发了油价暴跌的连锁反应，给传统产油国带来沉重打击。但是随着油价持续下跌，以沙特为首的产油国开始对美国的页岩产业反戈一击，2014年11月下旬，石油输出国组织(OPEC)意外宣布不减产，导致油价开始加速暴跌，在宣布不减产后，国际油价在半个月之内下跌25%，OPEC的破釜沉舟之举，主要是为了打击美国的页岩油产业。在油价跌破60美元之后，美国的18个页岩油产区中，大部分已经开始陷入亏损，如果油价继续下跌，美国的很多页岩油公司就将被淘汰出局，传统产油国可能就此迎来涅槃重生。如果说已经形成气候的美国页岩产业尚且抵挡不住低油价的冲击，那么对我国很多尚不成熟的新能源而言，对于油价暴跌的抵抗能力也就更弱，从这个角度看，我国通过消费税来调节油价，一定程度上也是对新能源产业的保护。

　　不过，财政部在短时间内将消费税率大幅上调，也有可能和当前疲软经济下税收放缓的压力有关。我国消费税主要针对烟、酒、汽车、成品油等14类特定商品征收，是我国最主要的几大税种之一，以2014年前三季度的数据看，我国消费税收入6354亿元，占税收总收入的7.5%，高于个人所得税。由于经济增速放缓等原因，今年国内的消费税收入同比增长仅3.8%，比去年同期增速回落7个百分点，其中成品油的消费税收入比去年同期回落了8.5个百分点。成品油消费税两次上调40%后，大约能够带来超过1000亿元的新增税收收入。按照财政部的解释，“提高成品油消费税的新增收入将纳入一般公共预算统筹安排，主要用于支持经济转型，重点用于两方面：增加治理环境污染、应对气候变化的财政资金;用于促进节约能源、鼓励新能源汽车发展”。在前不久结束的APEC会议上，中国和美国意外达成了《中美气候变化联合声明》，“美国计划于2025年实现在2005年基础上减排26%~28%的全经济范围减排目标并将努力减排28%。中国计划2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰，并计划到2030年非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右”。在全球气候谈判陷入僵局之际，中美两国的联合声明带来了一丝曙光。不过，如果想要将承诺变为现实，还需要大量真金白银的投入，在APEC会议结束后，国内连续大幅上调成品油消费税，也很难说二者之间没有关联。

　　不过对于普通消费者而言，更关心的可能还是自身利益。如果说在油价过低的背景下上调消费税是为了避免过度消费，那么将来油价上涨后，消费税是否可能随之下调呢?因为近期国际油价暴跌并非常态，如果将来油价回归到过去的价格，而消费税还保持在现在的水平上，国内消费者无疑会面临很大的压力。通常看，税率上涨后可能很难再重新下调，如果将来油价重新反弹，估计有关部门会对少数特殊群体(比如农业和出租车行业等)采取补贴的办法，全面下调消费税率的概率并不大。

　　如果说近期国际油价暴跌为国内成品油消费税上调打开了难得的时间窗口，但从上调成品油消费税的操作程序来看依然值得商榷，既没有事先公开征求意见，也没有经过全国人大，短时间内三次上调，难免引发公众非议。此次成品油消费税上调，也在很大程度上暴露了我国税收立法不足的弊端。

　　税收立法原本应是“人大”的权力，20世纪80年代，全国人大及其常委会以授权国务院的方式，两次下放了税收立法权。1984年9月，全国人大常委会做出决定：“授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行。”1985年4月，全国人大做出决定：“授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例。”依据这两次授权，国务院以税收条例的方式主导了我国的税收格局。现在1984年的授权已经废止，1985年的授权依然生效。目前我国18个税种中，只有《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》、《中华人民共和国税收征收管理法》这三个是全国人大立法制定的，其余均由国务院以条例和暂行规定等方式推行，其中消费税依据的《中华人民共和国消费税暂行条例》，于1993年发布，2008年修订通过，因为是国务院发布的暂行条例，所以也无需通过全国人大即可上调消费税。

　　在人大“放权”近30年后，行政主导税收立法的不足和弊端开始被越来越多的人所认识。在2013年的全国“两会”上，有代表提出议案，呼吁全国人大回收税收立法权，引发了热烈讨论，不过有关方面回应回收立法权并无时间表。十八届三中全会提出深化财税体制改革，将“完善立法”放到了相当重要的位置，十八届四中全会提出“依法治国”，不知道是否能够成为推动税收立法回收的契机。