环境监察执法 如何把握一事不再罚？

　　赵震

　　“一事不再罚”最初适用于刑法领域，是指任何人不能因为一次行为受到两次以上的刑事处罚。后来“一事不再罚”原则渐渐发展到行政法领域，成为保障人权的一项重要原则。

　　我国关于“一事不再罚”原则的规定主要是为了防止重复处罚，体现过罚相当的法律原则，保护当事人的合法权益。

　　何谓“一事不再罚”，可以理解为行政主体对行政相对人的同一个违反行政法规的行为不得基于同样的事实和理由，给予两次或两次以上的行政处罚。也就是说，无论这个行为触犯多少个行政法律规范，罚款的行政处罚只能有一次。因此，在行政执法中如何理解和应用“一事不再罚”原则就显得尤为重要。笔者认为在环境执法中应当特别注意以下3个问题。

　　问题一：何谓同一个违法行为？

　　“一事不再罚”中的“一事”是指当事人在一个特定的时间和空间下，实施了一个独立、客观、完整的违反行政管理秩序的行为。

　　同一个违法行为应当具有以下几个特点：第一，同一个违法行为是指一个独立的违法行为，而非一类违法行为。第二，同一个违法行为是一次性行为，是指一个违法事实而非一次违法事件。在同一时间或连续的时间内实施的两个或两个以上的违法行为，是连续几个违法行为，不是同一个违法行为。第三，同一个违法行为是一个当事人实施的行为，两个以上当事人共同实施违法行为，是共同违法行为，不是同一个违法行为。

　　但同一个违法行为与同一类违法行为最容易混淆，尤其应当注意区分。对同一个违法行为只能处罚一次，对多个同一类违法行为，原则上可以处罚多次。那么，对持续或连续状态的环境违法行为如何处罚呢？

　　笔者认为，对于处罚前处于“持续或连续状态”的多个违法行为，应视为一个违法行为，只能处罚一次。对于处罚后继续实施同一性质违法行为的，应视为单独的一个违法行为，可以再次处罚。如某化工厂排放水污染物持续超标的行为，环保部门对排污单位的持续超标排放行为已经做出环境行政处罚后，排污单位又发生同样的违法行为，则环保部门可以再次实施环境行政处罚。前面处罚决定导致“持续状态”中断，后面处罚不违反“一事不再罚”原则。

　　对于违法内容完全一致的“持续或连续状态”违法行为应当视为一个违法行为，只能处罚一次。如某热电厂排放大气污染物持续超标的行为，直到被环保部门发现才处罚，则其此前处于连续状态的违法行为只能认定为同一个违法行为，给予一个行政处罚。对于违法内容相似（不太相同）的，应当视为多个独立的违法行为，分别做出处罚。如某医药厂大气污染物自动监测数据超标，如果排污单位在一个考核时段内的同一排放口超标，不管当事人在该排放口有几种违法状态，只能视为一个违法行为，按最严重的状态进行处罚。但是，如果排污单位是在2个以上考核时段内的不同排放口超标，由于违法地点、考核时段、内容发生变化，违法行为之间相似而不相同，应当视为多次超标违法分别进行处罚。

　　“持续或连续状态”的违法行为被环保部门查处后，环保部门已要求责令整改，当事人事后又从事同一性质违法行为的，应当视为单独违法行为，可以再次处罚；环保部门如果没有履行责令整改义务，当事人事后又从事同一性质违法行为的，就不宜再作处罚。如环保部门对未经报批的违规夜间施工产生环境噪声污染单位第一次进行处罚后，执法人员没有下达《责令停止违法行为决定书》，在处罚结束后默认其继续施工，在这种情况下，第二次查获时不宜基于同一事实再次予以罚款处罚（但是可以重新责令停止违法行为）。相反地，如果能证明本案在第一次处罚时，执法人员已责令当事人停止施工，则第二次查获的违规夜间施工行为是另外一个独立的违法行为，执法人员可以再次进行处罚。

　　问题二：如何正确掌握“不再罚”？

　　掌握“不再罚”的难点主要在于对法条竞合情况的处理。当同一违法行为违反两个以上法律规范，由一个行政主体实施处罚时，该如何适用法律规范？笔者认为，要遵循上位法优先于下位法、重法优于轻法、同位法中特别法优于普通法、新法优于旧法等原则。

　　当同一违法行为违反两个以上法律规范且由两个以上行政主体实施处罚时，如何处理？笔者认为，当一个行为触犯数个法律规范，应由不同的主管部门分别处罚，但是为保护当事人的利益，根据《行政处罚法》明确规定，两个以上行政机关不得同时进行罚款处罚，但可以进行其他的行政处罚。

　　如甲某在饮用水水源一级保护区用毒药制成的诱饵进行垂钓捕鱼，就违反了《治安管理处罚法》、《渔业法》、《环境保护法》3个法律的有关规定，公安机关、渔政机关，环境保护机关分别依据各自执行的法律，对这一违法行为从不同角度分别进行处罚，就不属于一事再罚，因为这是属于同一事实，不同理由。

　　有时同一部法律规定了不同的行政机关分别行使不同的处罚权。如《水污染防治法》第八十三条规定，罚款由环境保护部门决定。责令企事业单位关闭，由做出限期治理的地方人民政府决定。据此，环境保护部门和地方人民政府分别做出罚款和责令关闭的决定，就不违背“一事不再罚”原则，因为在这里也是属于同一事实，不同理由。

　　违法行为已经受到一次处罚后，其他机关不得依据同一事实、理由和法律依据再给予当事人行为罚以外的行政处罚。

　　如《固体废物污染环境防治法》规定“无经营许可证单位从事非法利用危险废物擅自加工经营的”由环境保护部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以并处违法所得3倍以下的罚款。至于无照非法擅自加工危废的单位，由工商部门吊销其营业执照。但工商部门不得再做出责令停止违法行为或罚款的处罚。

　　问题三：“一事不再罚”与并处有何区别？

　　并处是指同一行政机关对同一违法行为给予不同形式的处罚。并处主要是指当事人的一个行为违反了一个法律法规的规定，根据法律法规规定，处罚机关可以同时处以两种以上的处罚种类。如可以没收违法所得并罚款，罚款并吊销经营许可证等，这种处罚方式是法律法规所允许的，与“一事不再罚”原则的“再罚”有本质的区别。如无危废经营许可证单位非法处置危险废物的违法行为，环保部门根据《固体废物污染环境防治法》的规定，可做出没收违法所得，并处违法所得3倍以下的罚款。

　　值得注意的是，行政处罚中的“一事不再罚”原则用于直接制裁一个违法行为，而行政执行罚是为了迫使当事人履行前一个处理决定而实施的保障性措施。从行为持续性上看，行政处罚是一次性的，而行政执行罚是持续性的;从行为性质上说，行政处罚属于“基础行为”，行政执行罚则属于“执行行为”，两种行为所处的行为范围领域是不同的。从法律上看，行政处罚受《行政处罚法》的约束，而行政执行罚则受《行政强制法》的约束。如“加处罚款”、“交纳滞纳金”从本质上属于行政执行罚，因为它们都是当事人因不履行前一行政法而引起的后果。具体说，行政执行罚属于强制执行中的间接强制执行方式，是对拒不履行法定义务的人，由主管行政机关采取连续处罚的方式，促使其履行义务的一种强制手段。这时的罚款并不是一种行政处罚，其目的在于促使当事人履行义务，不在于惩罚违法者。

　　执行罚可以与对违法者的行政处罚一并适用，直到义务人履行义务为止。执行罚与“一事不再罚”原则限定的“再罚”，虽然在外在表现形式上有相似之处，但两者在本质上存在较大区别，对拒不履行义务的人采取执行罚的强制执行手段，并不违反“一事不再罚”原则。

　　笔者认为，“一事不再罚”原则主要限定的是行政处罚本身，并不排除当事人需要承担其他方面的责任。对国家机关工作人员的一些行政违法行为，进行行政处罚后，其所在单位可以再次对其给予某种行政处分或纪律处分，如行政处罚后又记过等。对已经构成犯罪的违法行为，在给予行政处罚的同时可以追究刑事责任，如吊销许可证后，又判处有期徒刑等。

　　作者单位：沈阳市环境保护局和平分局