评论：科学确定农业转移人口的落户限制

　　《国家新型城镇化规划(2014～2020)》(简称《规划》)提出“城镇化水平和质量稳步提升”要求：到2020年，“常住人口城镇化率达60﹪左右，户籍人口城镇化率达45﹪左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小两个百分点左右，努力实现一亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。”《中共河南省委关于科学推进新型城镇化的指导意见》(简称《指导意见》)则提出：“到2020年，全省常住人口城镇化率力争达到56﹪。”

　　河南省是农业大省、人口大省、发展中大省，城镇化、工业化水平相对较低，支撑城镇化的经济实力相对较弱。因地制宜确定农业转移人口的落户限制，是我省科学推进新型城镇化必须尽快解决的一个事关大局的重要问题。

　　落户限制的确定要考虑河南实际

　　科学推进新型城镇化是我省现代化建设的必由之路。作为发展中大省，我省正处于全面建成小康社会的决定性阶段，处于爬坡过坎、攻坚转型的关键时期，城镇化水平低已成为限制经济社会发展、引发诸多问题与矛盾的症结所在。为了推动粮食生产核心区、中原经济区、郑州航空港经济综合实验区三大国家战略深入实施，为了打造富强河南、文明河南、平安河南与美丽河南，就必须走“以人的城镇化”为核心的新型城镇化道路。

　　河南省委的《指导意见》已经对全省2020年以前的新型城镇化进程作出了总体部署：以“以人为本、优化布局、生态文明、传承文化、产城互动、科学有序”为基本原则，到2020年，常住人口城镇化率力争达到56﹪；农业转移人口落户城镇、城镇棚户区和城中村改造、农村富余劳动力向城镇转移成效显著，城市内部二元结构逐步得到破除，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小；现代城镇体系更加完善，中原城市群成为引领中部地区经济发展的重要增长极，20万人以上规模的城市达100个左右；城镇基础设施更加完善，城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，城乡发展一体化格局基本形成，绿色生产、绿色消费成为城市经济生活的主流。

　　河南的实际状况要求：必须在顶层设计层面确定农业转移人口的落户限制，高度重视，科学谋划，尽快成型；必须从河南实际出发，因地制宜，统筹安排，尽快实施。

　　落户限制的确定要依据“大数据”

　　未来七年内，全国要实现一亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，河南理应合理分担，分担的数量有四种选择。(一)低值，按总人口平均分摊。全国与河南分别拥有人口135404万人和10543万人(2012年底最新统计数据)，河南占全国的7.7786﹪，那么要承担777.86万的落户人口。(二)高值，按城镇化速率分摊。河南城镇化率增速是全国的1.86倍，则承担的落户人口应该是按总人口均摊的1.86倍，即1446.82万人。(三)中值，低值与高值的平均数。低值说不过去，高值难以达到，取二者平均，河南要承担1112.34万人。(四)中低值，低值与中值的平均数。考虑人均经济实力的差距，取低值与中值的平均，河南应承担945.10万人。笔者认为：综合考虑各方面情况，我省承担落户人口的中低值比较适宜，也就是说，河南应承担一亿人的十分之一，1000万人左右，既照顾到我省实际，也体现了中原的担当。

　　“大数据”的分析表明：必须充分认识我省农业转移人口市民化的沉重压力，任重道远，未雨绸缪，主动应对；必须谋求适当放宽农业转移人口的落户限制，积极慎重，实事求是，心中有数。

　　适当放宽我省的落户限制

　　国家《规划》规定：“以合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万～100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万～300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万～500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。”该规定落户限制的关键词属模糊限定，具体执行时的弹性空间相当大，河南适当放宽落户限制的诉求有较大可行空间。

　　未来七年，按河南省承担落户人口的中低值计，平均每年要市民化135.01万农业转移人口；将此任务数一分为二，18个省辖市市区每年要承担67.51万人，108个县、县级市也承担67.51万人；那么，每个省辖市市区平均每年须承担3.75万人，每个县、县级市平均须承担6251人，约0.63万人；一个农民工的完全市民化需要投入10万～20万元人民币(《河南社会发展蓝皮书(2014)》)，则全省每年须投入1350亿～2700亿元，每个省辖市市区须投入37.5亿～75.0亿元，每个县、县级市须投入6.3亿～12.6亿元。各市、县的落户任务与财政压力都不敢掉以轻心，必须事前谋定！

　　笔者认为，河南省确定农业转移人口落户限制的总原则是：以国家《规划》的落户限制为框架，着眼于新型城镇化的发展趋势，从河南的实际情况出发，根据中原崛起、河南振兴、富民强省的需要，适当放宽落户限制。据此，笔者提出一个粗略的方案：常住的城区人口100万人以下的城市、镇，全面放开落户限制；100万～300万人的大城市，合理放开落户限制，每年最低不少于18个省辖市市区的平均值，最多不超出平均值的2倍，即3.75万～7.50万人；300万～500万的大城市，合理确定落户条件，最低不少于18市平均值的2倍，即7.50万人，上不封顶；500万以上的特大城市，严格控制人口规模，每年的落户人口不超出18市平均值的2倍，即7.50万人。

　　该方案的科学意义在于：一、体现了我省农业转移人口落户限制的“适当放宽”。方案中，100万人以下的中小城镇全面放开落户限制，其中50万～100万人的城市从“有序放开”放宽为“全面放开”；100万～300万人的大城市落户限制的下限放宽到18市平均值，上限放宽至平均值的2倍，当属“合理放开”；300万～500万人的大城市消化落户人口的潜力更大，下限放宽至平均值的2倍，无上限，但要“合理确定”落户条件；500万人以上的特大城市，落户人口不超出平均值的2倍，无下限，做到了“严格控制”。二、表明了在假定平均状态下我省各地承担落户人口的“算术平均”水平。尽管具体核算时必须充分考虑我省实际以及128个城镇的差别，以“加权平均”方式求算各地实际应承担的落户人口数，但该方案仍不失为一把度量河南省农业转移人口市民化分量的“尺子”。(作者系河南大学教授，博士生导师)王发曾