评论：行政法治如何摆脱“选择性”

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)对我国法治政府建设和行政法治的相关问题作出规定。一方面，它将行政法治放在依法治国的大背景之下，使行政法治有了相应的法制根基和源泉；另一方面，它对行政法治在新的历史条件下的价值定位、规制模式、调控方法等都作了新的规范和预期，使得我国的行政法治有了新的时代精神。

　　长期以来，我国的行政法是以管理学作为理论基础的，行政管理概念就生动地表明了这种治理模式的特征。十八届三中全会提出了社会治理的概念，而四中全会在《决定》中则对这一概念作了进一步的拓展。由此，行政法治在新的历史条件下所体现出来的精神气质是社会治理而不是政府治理。这与我国依法治国的大背景是相一致的，与用法律治理手上握有权力的机关和个体是相辅相成的。

　　2004年，国务院制定了《全面推进依法行政实施纲要》，该纲要对我国行政法治进行了规范。但是，它没有涉及相关的行政救济制度问题，对行政组织法也没有作出较为完整的规定。加之，在当时历史条件下，我们还没有意识到行政自由裁量权行使的时间和空间问题，因此，我国近年来的行政法治，尤其实践环节中的行政法治尚处于选择性治理的状态。这也能够从我国行政法典则制定的状况得到佐证：我们制定的一些行政法典，往往是基于行政执法中的敏感问题而为之的，例如行政处罚行为的敏感性导致了行政处罚法典的产生，行政诉讼的敏感性导致了行政诉讼法典的产生，而行政强制行为的敏感性导致在2011年制定了行政强制法典。这样的立法进路尽管具有一定的针对性，但是从行政法治体系的构建来看，它则有选择性治理之嫌疑。而在行政执法事件中，诸多行政机关常常采用突击执法、专项执法、巡回执法，甚至钓鱼执法等执法方式，这些方式都刻画了选择性执法这样一个非理性执法的命题。《决定》 对行政法治的规定从价值、体系、模式等方面作了全方位的规定，指出：“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”这都表明，在新的历史条件下，行政法治必须和行政权予以对应，行政法治必须和行政过程予以对应，行政法治必须和行政法关系予以对应。这样的对应表明，行政法治所体现的是一种全覆盖治理模式，它不允许在新的治理过程中存在疏漏，更不允许某一个行政执法部门，或者行政执法环节被排斥在行政法治之外。

　　世纪之交，我国行政法治出现了一股新气象，表现为在实践中诸多地方制定了规范行政执法的地方性法规或者地方政府规章。在当时条件下，这可以说在我国行政法治中引起了一场革命，因为行政执法取代行政管理不仅仅是政府行政系统调控社会的手段的变化，更为重要的是，它在政府行政系统和公职人员中塑造了法治意识和依法办事的精神。然而，我们所讲的行政执法常常发生在具体的行政案件处理中，也就是说，一个行政执法行为常常都与一个行政案件关联在一起，一个行政执法行为都存在于一个具体的行政法关系中。这就使得行政法治常常仅体现在一个点上，而不是被作为一个过程来看待。《决定》从依法治国这一大命题出发，要求行政法治要存在于法治国家这个大系统之中，要求行政法治必须作为法治国家的一个支系统，这就使行政法治由点及面、由静态至动态，把全面实现依法行政向前推进了一大步。关保英(上海政法学院副院长)