评论：破解城管执法困局需完善制度设计

　　广州市天河区车陂街在广东省首创“公安+城管”为主的“天河车陂综合执法模式”，由于形成合力，短短一个月，执法效果立竿见影。车陂街曾非常难管，仅东圃大马路就有2000多个流动摊贩，仅去年下半年，车陂街道城管执法队就先后有近20名队员因摊贩暴力抗法而受伤。(12月18日《新快报》)

　　长期以来，城管执法总处在“两难”的尴尬境地。比如，眼神执法、鲜花执法、列队执法等被认为太温情，而强制性质的执法又总被冠以“暴力”、“土匪”词眼。在此语境下，广州车陂街“公安+城管”综合执法模式运行仅月余，就取得了“立竿见影的效果”，无疑值得点赞与期待。其背后折射出来的现实意义，就在于整合了执法资源，破解了“九龙治水水不治的”困局，这对其他城市推进综合执法创新，无疑具有借鉴意义。

　　面对的主要是底层民众，手握的似乎又是“杀伤力很强”的行政处罚权，城管自“出生”起，坏名声似乎一直相伴。每有城管和摊贩发生冲突，社会舆论无一例外地力挺摊贩。“一个地方城管惹出风波，全国城管跟着背黑锅，甚至引发城管存废的讨论 ”，便是其境遇的真实写照。

　　公允地讲，在执法手段“先天不足”的现实瓶颈制约下，城管执法时难免不面临诸多无奈。依行政处罚法规定，行使行政处罚权的只能是“行政机关”，而非任何其他主体。但直至目前，我国一些县、区的城管部门仍非行政机关，有些是事业单位，有些甚至是临时机构。城管是否具有行政处罚主体资格，本应是回避不了的问题，可是答案却是“因地而异”。有时候，面对违章违法行为，不管，不行；管，又无足够的执法权。这种“看似全能、实则无力”的尴尬，既加大了执法难度，又为冲突埋下隐患。

　　而城市管理的高度综合性的特性，决定了其“不能头疼医头、脚疼医脚”，必须综合治理。仅以城市渣土管理为例，从施工场地管理到渣土运输监管，再到渣土消纳场设置，涉及相关执法单位多达十几家，如城管、公安、交通、市政、国土、房产、水利、电力等部门。抛开整个流程不谈，渣土运输监管也呈现“多头管理”——给渣土车配备“身份证”，由渣土办审批；路面上检查车辆是否按线、按时行驶、倾倒，则由城管、交通部门管理。再比如占道摊贩的治理上，亦涉及公安、城管、工商等多个部门，连摊贩用的车子归谁管都细化到“针眼”——小三轮等无动力车由城管管，而有动力的车则由公安管。显而易见，当一个部门“单打独斗”时，整个管理链条只能完成局部，管理效率不可能谈得上高效。只有“多部门通力合作”，才能及时高效地对违法行为“一网打尽”。

　　毋庸讳言，城管执法已到了非改革不可的地步。执法力量分散时，“八个大盖帽管不了一个破草帽”。临时的联合执法时，管得了一时却难去“病根”。实行新常态的“公安+城管”综合执法，无疑是一种有价值的改革尝试，但只能算是一个良好开端。现行城管体制最大的问题是没有一部城市管理的“大法”。因此，尽早出台一部城市综合管理法，对城管执法进行制度补强及顶层设计，无疑是破解“城管执法”困局的最有力武器。评论员 屈金轶