保障中小投资者合法权益 明确参与者民事责任

　　证券市场的资金，最终来源都是投资者，保护中小投资者就是保护证券市场。 (IC/供图)

　　解决争议并不是证监会所擅长的，也不利于发挥专业机构专业化的优点。根据《意见》的“建立多元化纠纷解决机制”指示，通过明确证券市场参与者的民事责任的方式，打通相关通道，进而建立以证监会为起点、多种争议解决机制共同作用的争议解决体系，提高纠纷解决效率。

　　近日，国务院发布《国务院办公厅关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》(下称《意见》)，《意见》是新时期我国加强中小投资者保护、促进证券市场健康发展的指南针。

　　美国SEC前任主席威廉·唐纳森曾说过“为了能使这个巨大的市场存活，我们必须依靠投资者的眷顾”，证券市场的资金，其最终来源都是投资者。其中，中小投资者是投资者保护的重中之重。这是因为：一是中小投资者是证券市场的基础与支柱，中小投资者的人数在全部投资者中占绝对多数；二是中小投资者是其他投资者的基础，虽然基金公司与大户投资者的行为会对证券市场产生更大的影响，但这些投资者的资金往往是通过保障收益的方式来向中小投资者融资所得；三是中小投资者缺乏对证券市场的充分认知，同时由于信息不对称的现象存在，中小投资者往往处于相当不利的地位；四是中小投资者由于本金并不充足，缺乏对投资风险的承受能力。

　　保障中小投资者合法权益的一般方式可以分为两类：一类是事前防范，通过监管机构的日常监管，对证券市场参与主体的各种行为进行检查监督，并对证券市场参与主体的异常行为进行调查与处罚，对其他参与人进行可置信的威胁，促使其依法交易；另一类是事后补救，则是在损害发生后，对中小投资者的损失进行补偿。目前在我国的法律体系中，对于事前防范已有了较为详细的规定，但对于事后补救却缺少相应的规定。

　　《意见》中第五条与第六条分别规定了建立多元化纠纷解决机制以及健全中小投资者赔偿机制，这两点都要求先行建立完善的证券违法民事责任体系。

　　(一)民事责任体系是民事赔偿的基础。各种法律责任制度中，刑事责任强调惩罚性，一般以限制人身自由为主，有着严格的证明标准；行政责任强调处罚性，其责任源于行政权的行使，对于处罚程度与执行程序有严格规定；民事责任则强调补偿性，责任人承担多大的责任，一般以当事人所受的损失为限，而其证明要求也较低，遵守最大盖然性原则即可。

　　《意见》中指出应“健全中小投资者赔偿机制”，从法理上而言刑事责任与行政责任都不具备这样的补偿性，所以应通过明确民事责任来健全赔偿机制的法理基础。

　　(二)民事责任是发挥诉讼、调解以及仲裁等多种纠纷解决方式实际作用的基础。

　　首先目前证券违法责任主要是规定在刑法及证券法中，刑法是刑事责任、证券法是行政责任，这两种责任一般情况下都不允许通过调解解决。

　　其次通过诉讼的方式，众所周知刑事诉讼周期一般很长，耗费社会资源巨大，不符合《意见》中“优化中小投资者依法维权程序，降低维权成本”的要求。最后仲裁的方式说白了其实是从传统民法合同违约理论发展而来的，一般情况下仅适用于民事纠纷。

　　建立证券违法民事责任体系，不仅是落实《意见》规定的必要条件，也利于监管机构更有效地发挥自己的监管职责、维护市场运行秩序、保护投资者合法权利。

　　一、提高证券市场参与人违法成本，减少证券市场违法行为

　　证券市场中的违法交易行为屡禁不止，一个最重要的原因在于违法成本过低，很多责任人即使缴付行政处罚金，其通过违法交易所获得的利益仍大于损失。以2012年10月25日的万福生科造假事件而言，虽然证监会给出了一张前所未有的天价罚单，但根据中国证监会行政处罚决定书〔2013〕48号与〔2013〕47号的记载，全部处罚金额加总后也只有8165万元左右，然而通过之后公共媒体所披露的万福生科与合格投资者关于损失的和解协议来看，通过和解所达成的补偿金额至少在1.44亿元以上。

　　由此可以看出仅仅依靠行政处罚，对于证券市场中的违法行为的威慑是不足的，而通过民事责任对违法参与人进行损失追偿，则可以极大增加参与人的违法成本，从而减少违反行为。

　　二、有效利用公众监督，促进证券市场健康发展

　　仅仅通过行政处罚应对证券市场违法行为，无法对中小投资者的损失进行弥补，使得广大投资者对于监督券商、上市公司等参与人的交易行为缺乏主动性。而引入民事责任体系，则可以修复这种利益割裂，对于弥补政府监督的不足，发挥人民群众监督的巨大力量有极大的促进作用，以利建立立体的监督体系。

　　三、减少信访数量，建立多元化纠纷解决机制，明晰机构职能，促进证券监管机构专业化转型

　　根据中国证券监督管理委员会在其官方网站发布的简介，我们可以知道，这个由国务院直属的正部级事业单位，其职责有13项，主要集中于制定发布证券市场相关法规、垂直领导其他监管机构、监管证券市场等。

　　但在实际中，证监会及各派出证监局承担了大量的信访工作，根据笔者通过网络报纸等公共媒体搜集的信息显示：2004年到2006年三年间，深圳证监局受理信访案件2103件，平均一天1.92件；2011年到2013年三年间，上海证监局受理信访案件2272件，平均一天2.10件；如果说这两者算是特例的话，再来看看浙江证监局，仅2010年上半年就受理信访案件226件，平均一天1.23件。这在证监会稽查执法力量最起码有600人的空缺情况下，无疑成为了一个巨大的负担。

　　当然这些争议需要得到解决，但解决争议并不是证监会所擅长的，也不利于发挥专业机构专业化的优点。根据《意见》的“建立多元化纠纷解决机制”指示，通过明确证券市场参与者的民事责任的方式，打通司法系统、各种专业的仲裁庭以及自律组织在民事层面解决证券纠纷的通道，进而建立以证监会为起点、多种争议解决机制共同作用的争议解决体系，有利于明晰机构职能，促进各个机构专业化转型，提高纠纷解决效率。 (中证资本市场发展监测中心)