旧债未去新债又来 谁来阻止地方债“滥发”

　　本期嘉宾：

　　贾 康 财政部财政科学研究所所长

　　钱军辉 上海交通大学安泰经济与管理学院经济系副教授

　　汤明旺 安邦咨询研究员

　　编者按：

　　作为年内最后一个启动自行发债的试点地区，深圳市将于10月12日在银行间债券市场招标发行27亿元地方政府债券。8月底以来，上海、广东、浙江已经相继完成了自行发债工作。

　　地方债的密集发行反映出地方政府融资需求的迫切性，而这样的冲动就要追溯到三季度以来，多个城市陆续出台的“稳增长”的地方政策，以及9月初国家发改委推出的多项投资规划。

　　从中央和地方“稳增长”的角度来看，大规模的投资具有一定的必然性。因此，问题的关键在于如何落实这些刺激计划，地方政府是否有如此大的资金实力落实这些刺激计划？地方债是否就是解决地方政府投资资金困局的“万能药方”？

　　话题一

　　地方财政能否负担

　　9月初，国家发改委发布25个城市轨道交通、13个公路建设、10个市政类、7个港口、航道项目、1个能源管道工程和3个企业借用境外商业贷款等多个基础设施项目集中获批的信息，业内专家估计投资规模超过1万亿元，除个别项目2年完成外，大多数项目少则4至5年，多则8年。资金来源是最大的问题，中央财政虽然有大量的盈余，但在基建投资项目中，中央配套资金占比不足15%，绝大部分资金需要地方政府来承担。

　　此外，7月以来，四川、天津、贵州、广东、山西、重庆等多个省市推出万亿投资规划，据不完全统计，今年7月至9月这3个月内，全国11个省市地方政府出台的投资规划总额就已高达20万亿元。地方财政是否真有能力承担上述大规模的投资？

　　汤明旺：从现实的情况来看，地方政府目前的财政状况很难应对如此大规模的投资。一方面，GDP和财政收入两者增速双双下滑削弱了政府财力。

　　根据国家统计局的数据，今年上半年我国GDP同比增长7.8%，其中第二季度增长7.6%，增速三年来首次跌破8%。财政方面，上半年全国财政收入63795亿元，同比增长12.2%，增幅同比回落19个百分点。其中，中央财政收入31819亿元，同比增长10%；地方本级收入31976亿元，同比增长14.4%。

　　具体就地方政府推出的刺激计划来看，情况也不容乐观。长沙市推出了8292亿元大规模投资，2011年全年当地的地方财政总收入只有668.11亿元；将投资3万亿元发展旅游文化产业的贵州省，2011年的财政收入只有1330亿元；再看云南，其“三个一百”重点项目的投资规模超过1.5万亿元，但云南全省2011年财政总收入只有2258.2亿元。可见，要落实大规模投资，地方面临相当大的资金缺口。

　　另一方面，肩上不小的债务负担也制约着地方政府大规模投资的行动。来自审计署此前的数据显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元。地方政府债务陆续进入偿还期，对不少地方财力都是挑战。

　　贾康：地方政府的债务结构中，有接近20%的市级地方政府和3%的县级政府，负债率超过100%。但这并不代表地方政府就会变成“小希腊”，如果地方政府发展战略合理，即使负债率高一点，风险也可控。对于某地方政府融资平台，关键在于渐进地进行风险防控，进行平滑替代。

　　目前，中国已经积累了10.7万亿元的地方债存量。今年上半年，中国GDP增长率为7.8%，按债务存量来说，一定要控制低于7%的增长率，地方债的风险就不会扩大。

　　在目前的经济环境下，通过鼓励地方政府加大投资力度，从而达到经济维稳的目的，显然具有一定的阶段合理性。但是，地方政府大规模投资，需要分清轻重缓急，对具体投资项目，进行甄别核实，防止重复建设、产能过剩等现象卷土重来。

　　钱军辉：地方政府目前的财政状况比较糟糕。全国地方债务大约有10万亿元，其中绝大部分为地方融资平台贷款，这几年还是偿债高峰期。因此要撬动大规模投资，必须用某种方式获得新的融资。

　　话题二

　　谁来约束地方发债

　　中国人民银行行长周小川在最新一期《中国金融》杂志发表文章，对地方政府发行地方债表达了自己作为央行行长的一些观点。其主要观点是，地方债应主要出售给当地居民，以构成对地方债的约束，对这样的约束机制您如何看？

　　钱军辉：周小川的讲话触及地方债的核心问题：谁来约束和监督地方发债？在“维稳”逻辑下，所有地方债其实都隐含了国家担保，实质上都是中国主权债。因此，融资成本很低。对地方执政者来说，借债有百利而无一害：借来很便宜的资金，做出很容易的政绩，而风险全由后人和全国纳税人承担。

　　那么，谁来阻止地方债的滥发？当然，不认为把地方债卖给当地居民就能阻止地方债滥发。当地民众不是专业投资者，没有能力获得关键信息，而且他们对地方政府也缺乏有效的监督和约束渠道。

　　相比而言，银行和机构投资者更有能力去约束和监督地方政府，虽然这种制约也并非完美。

　　目前中国主要的银行都已完成上市，众多城商行也在谋求上市。上市的银行会越来越多地去实践股东利益最大化，因此会越来越少地受地方政府左右。利率市场化，更强化了这一趋势。最终乐见的结果是，银行和机构投资者来选择经济上“划算”的建设项目，市场来监督地方政府。

　　汤明旺：这是一种探索的思路。当地居民对本地政府项目投资更熟悉，可以全面了解投资风险，从而决定买与不买；而且当地居民可实地对投资项目、资金运用投向进行有效监督。此外，即使某地地方债出现风险，也仅限于一个地区、一定范围内的居民购买者，影响可控。

　　不过，当前地方政府往往只管借债，而且因为任期关系，偿债责任主体并不明确。只有从源头上改变当前的“唯GDP”的政绩观，避免各种“形象工程”、“政绩工程”上马，才能有效降低地方债务风险。对于地方债运作本身，则应更多地借助市场手段。

　　话题三

　　资金难题靠啥解决

　　地方政府的投资资金来源包括三部分，地方政府纳入财政预算的资本性开支，占地方预算内收入约12%；地方政府土地出让中扣除拆迁补偿和国有企业安置后的结余，用于基建的支出，占总土地出让收入约40%；地方政府投资项目的经营性现金流入。很明显，土地出让收入是地方政府极为重要的建设资金来源。

　　然而，8月29日，国家财政部部长谢旭人在全国人大常委会上作报告时指出，今年前7个月，我国国有土地使用权出让收入13490亿元，下降27.1%。此外，前8个月，包括北京、上海、深圳、杭州在内的十大城市土地出让金收入仅为1649亿元，同比下降52%；财政收入累计同比增速从年初的17.3%降至14.1%。

　　在收入缩减的情况下，地方政府要负担大规模的投资只能向外融资，哪些融资方式能够在副作用小的情况下解决地方政府面临的资金问题？

　　钱军辉：目前可行的融资渠道无非有三种：地方融资平台贷款、地方政府债券和城投债券。其中银行对地方融资平台的贷款是目前为止最主要的，能占到总融资的90%以上。在当前的国情下，平台贷和城投债仍然应当是首选。

　　汤明旺：从目前的情况来看，地方政府能够从银行信贷、地方债券、信托、企业债等多种渠道获得资金。

　　具体来说，虽然银行贷款当前面临一些困难，但仍然是地方融资的首选，因为这一渠道所能获得的资金相当可观。因此，需要做好地方融资平台的文章，可考虑针对重大项目(如公路、铁路等基建项目)或者国家鼓励的某些重大产业(如新能源等战略新兴产业等)成立专项融资平台，以获得银行支持。

　　而地方债的作用也不可小视。据中国债券信息网统计，截至今年9月17日，地方政府债券招标已有10期，发行总金额达2211亿元，超过去年全年额度。另外，国家发改委鼓励地方开展项目收益债。

　　地方也可以关注企业债的最新动向，这种方式有望成为支持重大项目落地的抓手。此前，有国家发改委人士透露，在今年经济增速下行较快的背景下，企业债将在两个方面有所突破：一是审批程序将更加有效率；二是企业债规模有可能加大，非百强县或也能拿到发债资格。

　　相关消息称，今年企业债发行将进一步向重要产业项目倾斜，国家发改委已按照债券资金投资的领域，将今年企业债申报分为绿色通道、重点支持和正常审批三类。其中，绿色通道类项目将即报即审、简化程序、尽快发行；重点支持类项目将分类排队、加快审核；正常审核类项目则视为普通类别对待。保障性安居工程和重大在建续建项目等多被列入绿色通道之中；而中小企业集合债、关系民生的农产品流通基础设施和城市基础设施项目等往往在重点支持之列。

　　此外，融资租赁也可以成为地方基建项目融资的一种方式。此前苏州和郑州等城市部分轨道交通就采用了这种方式。以苏州为例，当地政府和中石油昆仑金融租赁公司今年6月达成了战略合作协议，后者将针对苏州轨道交通、城市燃气水务等重大基础设施项目和电子信息等苏州优势产业为市政府提供总额不超过100亿元的融资租赁服务。

　　话题四

　　如何控制偿付风险

　　如果加上10月12日深圳市发行的27亿元地方债，8月底以来，发行的地方债规模就达到289亿元。

　　9月6日，财政部公布了关于2012年第5次地方政府债券代理发行计划，其中包括西藏、大连、贵州、河北、内蒙古、辽宁、吉林7个地方。据了解，此次地方政府债券分3年期债券和5年期债券两种。3年期债券发行额共计206亿元，5年期债券发行额共计210亿元。

　　新一轮地方债进入发行高峰期，这势必加重地方整体债务负担，地方债偿付风险是否有进一步上升的趋势？应该如何控制偿付风险失控？

　　贾康：根据审计署公布的全国地方政府性债务审计结果，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元，其中，政府负有偿还责任的债务占62.62%；负有担保责任的债务占21.8%；可能承担一定救助责任的相关债务占15.58%。后两个部分占37.38%。总体上，公共部门实际负债率和GDP的比重约为50%或偏下，仍处于总量风险可控的安全区。不过，局部的过高风险也不容忽视，需通过管理创新，把地方政府债务融资规模控制在安全范围内。

　　因此，中国有很大把握防范和消除所谓地方债风险“集中爆发”的威胁。对于某些局部风险，不断充实的银行坏账准备金、地方政府可调剂运用的资金以及可应急变现的资产等也足以构筑起多道“防火墙”。而综合国力的提升则为风险防范储备了更加多元化的手段。

　　对于局部风险过高的现象应予以重点监控。这一工作应由包括审计部门在内的多个部门合作完成，可以根据审计部门提供的清晰的全盘数据和结构数据，拟定最基本的工作重点，由有关工作部门组织项目风险评估，追踪一些较高风险的项目。

　　对地方债应该有堵有疏，疏堵结合。从长远来看，要注重制度建设，援引大禹治水的古老智慧，“堵不如疏”，就是“开前门，关后门，修围墙”。

　　钱军辉：目前中央政府和地方政府负债加起来也就是GDP的40%左右，这个负债水平对于一个仍然在高速发展的经济体来说并不是个沉重的负担。一些地方的平台贷和城投债会有偿付风险，但在中央政府的干预下，中国暂时还不会出现风险失控。但中国要防范地方债滥发，要防范有限的资金流到无效益的项目，而最佳的防范机制是市场约束。中央监管层可以做的是加强市场的力量，让它足以抗衡地方政府。

　　汤明旺：很显然，新一轮地方债的发行会加重地方整体债务负担。在地方经济和财政收入增速仍然处于较低水平的情况下，地方债偿付风险在一定程度上出现上升的势头。

　　令人担忧的是，地方所面临的风险并不容易缓解。房地产调控和土地财政模式的转变是重要原因。今年以来多个地方屡屡试探政策底线，希望在房地产和土地上获得更多收入，但很快被中央叫停，这也说明地方财政压力之大。以北京为例，2012年前9月土地出让金达到了508.5亿元，但全年土地出让金很难再次达到千亿。而且，东部产业升级与中西部产业承接能否保障经济的持续快速增长还具有诸多不确定性，这也会影响到地方财政收入水平及偿债能力。因此，地方大规模投资需三思，以免因资金短缺而出现烂尾工程、“半拉子”工程，因大额举债而背上沉重的偿债负担。(《国际金融报》记者宋璇)