开发区"托管现象":地盘扩大后的行政体制纠结(2)

　　托管模式下的改革探索

　　“一试就违法、一试就碰线、一试就无依据”，托管模式下的行政体制改革难有大突破。

　　面对开发区托管中出现的困惑与难题，国内许多地方也进行了先行先试，但是遇到了很大的阻力，在涉及到一些具体改革的操作上，基层干部面临的最大困惑是“一试就违法、一试就碰线、一试就无依据”，体制改革创新难有重大突破，有的甚至是半途而废。

　　东湖高新区体制的改革冲动，就最终因碰壁而不了了之。

　　根据1994年颁布的《武汉东湖高新技术开发区条例》(下称“《条例》”)规定，武汉市政府设立开发区管委会，代表市政府行使对开发区统一管理的职权。这些职能主要为经济管理职能。比如，开发区规划的制定、高新项目和配套建设的权限内审批、工业园区的规划管理等等，对于人口、计生、卫生、教育、党群等社会管理的职能仍然放在原政府机构。

　　1988—2010年，东湖高新区面积从不足30平方公里扩大到518平方公里。这比武汉市的武昌区、江汉区、汉阳区等几个中心城区面积加起来还要大。如今，东湖高新区管委会已经承担了除人大和政协之外的所有政府职能部门的工作，已经相当于一个区政府。但它又缺少与之相匹配的人员编制与管理经费，管理起来很难。

　　东湖高新区苦苦寻求突破。2010年8月，《武汉东湖高新技术开发区条例(草案)》(下称“新条例”)由武汉市政府常务会议审议并原则通过。新条例在1994年《条例》基础上进行修订，其重点是为东湖高新区解除管理体制和自主创新等方面的束缚。

　　为解决机构设置及人员体制上的问题，新条例要求赋予管委会根据发展和管理需要，在核定总量内，自行设置工作和内设机构的权限。另外，要求明确赋予东湖高新区管委会通过合法形式，将部分公共服务委托社会组织办理的权限。

　　然而，两年过去，武汉市通过的新条例并没有得到湖北省和国家的批复。新条例所提出的改革尝试，最终搁置。

　　虽然许多地方为了破解体制壁垒，也在积极探索，但都难有大突破。

　　呼和浩特经开区为了沙尔沁镇涉农问题，正在申报一个副处级机构，即呼和浩特经济技术开发区农村工作部。农村工作部的职责是就涉及到农业的事情行使政府职能，农业项目的报批也通过这个部来进行。农村工作部的人员就是沙尔沁镇的工作人员，一套人马两块牌子，也就是说该镇的干部在农村工作部里原地升格。

　　在北京大学政府管理学院博士后金晓哲看来，这种探索是有益的，但都只是权宜之计，不能解决根本问题，根本解决必须从体制上破解，在国家层面必须要出台政策。开发区在中国已经发展近30年，它的管理模式已经不能完全适应新形势发展的需要，是该到改革的时候了。

　　“政区合一”的两种模式

　　使开发区成为一级政府、一个真正的行政区，可以化解“托管”模式的困境。

　　今年是北京经济技术开发区20周年，随着开发区城市功能的增强，两年前，北京市委作出决定，大兴区委书记兼任北京市经济技术开发区工委书记，北京经济技术开发区工委副书记、开发区管委会主任任大兴区委常委、副书记。有专家认为，高层领导的交叉任职将意味着两区下一步行政资源的整合。

　　目前，在全国开发区托管的模式中，有两种：一种是不完全托管模式，村镇的行政区划依然在县(旗)区，而被托管者的部分事务转进开发区；一种是完全托管模式，这种模式多为“政区合一”模式，即行政区域和开发区合一，就是一套人马两块牌子，这样既解决了开发区的土地扩容，也解决了开发区管理职能的转变。

　　从各地实际情况看，目前做得较好的是政区合一模式，政区合一模式中又有两种类型。

　　一种是政区合一型，如北京中关村、山东青岛高科技工业园。在这种模式下，开发区管委会与当地政府同一级别，同一套人马，政府机构是作为一个完整行政区域而设立，管委会主任是行政区最高领导，管委会其他成员既是行政机关各部门的行政人员，又是管委会的管理人员，接受管委会和行政区政府的双重领导。

　　另一种是独立行政区型。这种类型的管理模式把开发区直接作为一个行政区，或者把行政区直接作为开发区来管理，如江苏苏州高新区既是产业开发区，又是苏州市的新城区，包括4个功能区，同时下辖一个镇和一个街道。其管理机构为新区管委会，下设18个直属机构，全面负责新区的管理和建设，行使一级政府的权力。

　　这两种“政区合一”的开发区模式，哪一种能真正成为体制创新的“模板”，能真正得到推广，各地在摸索中，期待着……

　南焱 李凤桃 白朝阳　(本刊记者朱日岭对本文亦有贡献)

　　开发区管理体制转型方向亟待明确

　　北京大学政府管理学院博士后 金晓哲

　　用地空间不足是长期困扰开发区发展的主要问题。近年来，托管越来越多地成为国内众多开发区突破空间制约的一种普遍做法。

　　传统开发区扩容所牵涉的开发区规划范围与行政区划调整，需要国务院及相关主管部门的审批，难度大、周期长。而托管模式在不改变开发区规划范围和行政区划调整的基础上，通过省市内部程序实现了开发区对土地和社会资源控制能力的扩容。

　　有学者认为，托管模式已成为当前开发区发展的方式之一，是破解城乡统筹难题、创新管理体制、促进区域经济协调发展的重要抓手和有效途径。但作为一种探索性体制管理模式，托管模式在以下几个方面还需要进一步明确：

　　首先，开发区特殊的管理模式与政策是否适用于托管区域。在我国，开发区是由政府批准、在城市规划区内实行国家特殊优惠政策的指定地域，其管理模式与相关政策的空间边界是确定的。开发区管委会的管理权限与政策优势是否可以突破扩大到托管区域？因此，托管的有效性与合法性就需要进一步讨论和明确。

　　第二，在缺少相应指导规范的情况下，托管模式是否会再次引发开发区用地的全面失控。违规用地一直是开发区发展过程中备受诟病的问题。托管模式使开发区控制用地面积大大增加。以南京经济技术开发区为例，通过对4个街道的托管，开发区的控制总面积增加了170平方公里、人口增加了14.5万，分别是开发区建成区的5.7倍和1.5倍。因此，在政区合一的托管模式下，如何对开发区及托管区域用地进行有效的确定和监管就成为一个重要问题。

　　第三，“政区合一”的托管模式会不会导致开发区管理机构的膨胀？托管模式下，开发区由原来相对单一的经济区变成了园区与政区混合体，管理的地域范围、人口规模显著扩大。社会管理和同上级对接的行政管理事务骤增。而这些因素会对以经济服务职能为主的开发区管理体制提出挑战，不可避免地带来行政机构的人员膨胀。

　　1984年以来，开发区已经走过了近30年的历程，开发区发展在取得了巨大成就的同时，也积累了相当多的问题。在地方政府迫切的发展冲动之下，省市层面关于开发区有关政策和权力空间已经不大。托管模式是此背景下地方政府探索的产物，其间存在的模糊性不可能在省市层面获得厘定，需要从国家层面给予明确。

　　随着WTO过渡期的结束、新所得税法、劳动法和工业用地出让新政的出台，以及全球金融危机引发的国际投资与市场需求的下降，开发区原来在政策、土地、劳动力和招商等方面的优势都已经终结或削弱，许多开发区的功能也从单一的外向型经济园区向综合性的城市功能区转化。这种功能的转变需要管理体制的改革跟进与创新引导。

　　浦东新区、滨海新区的成立为开发区政区化发展拉开了序幕。在国家层面，对于其他开发区管理体制向政区化转型，应提出明确的指导意见。如果开发区政区化发展是一个趋势的话，那么开发区托管模式作为政区化发展的一种过渡状态，也需要国家出台相应的政策进行规范，对托管模式的实行条件、发展绩效进行全面的评估与考核，在法律和程序上厘清园区和政区管理的冲突与模糊问题，从而使开发区的托管，能够建立在合法、有效、有序的基础之上。