专家：城乡一体化关键在产权改革

　　农民变居民，一字之变的“含金量”有多少？村集体经济的资产能否明确量化到每个农户头上？农民能不能有“房产证”……

　　为求解这些当今中国城镇化过程中逐步“遭遇”无法回避的问题，党的十八大前后，记者深入到东中西部城乡统筹改革一批先行先试地区进行调研，发现60多年来阻碍城乡均衡发展和生产要素自由流动的“二元结构”桎梏，正在被逐步打破。越来越多的农民改变了“身份”融入了城镇，部分农民开始在村里拥有了自己的各种“产权证”。而基层最为迫切的呼声还是———改革再往前走一步！

　　剥离附属在户口上的城乡不平等待遇

　　在过去的数十年，一个农村孩子要想进城成为“城里人”并享有各种福利、保障，实际上只有两种方式，即当兵或读大学。这种状况正在发生改变。

　　今年下半年，广东中山市在珠三角率先全面启动户籍登记管理制度改革，近百万“农民”将于年内全部换发户口本变“居民”。

　　“户改是中山统筹城乡的突破口，关键在进一步缩小城乡差别，将原先城乡福利待遇差距的‘沟壑’填平，逐步实现全市公共服务均等化。”中山市发展和改革局副局长李永东说。

　　以“城乡分割”为根本特征的城乡二元户籍管理制度，严重损害了农民享受平等国民待遇的权利，在长达54年的时间里，户籍政策构筑了“农业户口”与“城市户口”在实际利益上的不平等。户口成为分配社会福利的主要依据。如按照中山市户改前城乡退役士兵安置标准，城镇居民为40578元/人，农村居民则为8765元/人，相差四倍多。

　　“户籍利益”几乎涵盖了所有公民权益。就业、医疗、教育、社保、计生、扶残、体育、事故死亡赔偿……有研究人员做过统计，在一张户口本的背后，共有67项城乡居民“不同等待遇”。

　　安徽省铜陵市委书记姚玉舟说，户籍制度改革是统筹城乡改革的“牛鼻子”，也是城镇化的关键，它不应作为一个屏障和壁垒长期存在，更不能如某些人所言放在最后当作一道“附加题”去解决。户改是个“纲”，它一打通，社保、医保、教育等各个领域城乡一体化改革就可启动。

　　从新世纪初以来，全国已有10多个省份开始“试水”户籍制度改革，各地在户改试验中大力推进公共服务向农村延伸，逐步实现城乡居民公平地享有学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等权利。

　　嘉兴市南湖区凤桥镇永红村刘阿玉做了几十年的“农民”，伴随着他家的户口被登记为“居民”，与之而来的是政府公共服务向下延伸。刘阿玉说：“乡下人看病以前顶多去镇上卫生院，现在城乡统一的医保卡，到城里大医院看完了还可以刷卡，不要现金，报销的事情在一个大厅换个窗口就处理了。”

　　“统筹城乡发展的精髓，就是公平。户改同时推进的城乡公共服务一体化，农民是最大的受益者。”嘉兴市农办副主任徐勇说，公共服务理应政府“买单”，因为那是缩小城乡实际差距的重要途径。

　　“在铜陵，一个农村户口转成居民户口的‘财政成本’大概在是12万元到15万元之间(全国平均数在18万元左右)”，姚玉舟说，“改户口不是换一个本子，目的是为了彻底破除城乡居民身份差异，实现城乡居民平等享受各项基本公共服务。”

　　破除城乡壁垒的核心是推进产权制度改革

　　农民渴望享有与城里人一样的各类公共服务权益。然而，即使是面对“改变身份”的诱惑，农民更在乎的是过去一直以“集体”的名义存在于村的财产权利，户籍改革、城镇化后，如何明明白白地落实到自己的头上？

　　在11月中旬刚换完户口本，结束当了69年“农民”的历史之后，中山市沙溪镇龙瑞村村民刘冠农还是不无忧心地对《经济参考报》记者说，我们村里有集体土地，有估价14亿元的公共物业，村民年终都有一万元的分红，成了“居民户”之后，这些东西会不会有改变，甚至被“国有”了？尽管中山市政府明确宣示农民原有相关权益“三个不变”，但村民们还是顾虑重重。

　　“城乡一体化改革不从农村产权着手，就会变虚、走样。没有九亿农民的中产化，就不可能有中国的‘橄榄型社会’！”浙江省委常委、温州市委书记陈德荣认为，让农民成为“有产者”对国家均衡和谐发展至关重要。

　　温州从2010年起实施农村“三改”：股改，把非土地资产股份制改革；地改，把农村的土地确权到人；户改，取消城乡居民身份限制，按居住地登记户口。温州海城街道东门村支部书记胡向京说，村集体资产以前就像“玻璃箱子里的东西”，看得见摸不着，如今全村2650名村民通过“股改”，全部变身为“股东”。

　　“产权明确之后，进了城的人照样可以拥有村里的股份，哪怕你出国做了华侨，你在村里的资产权利也还是你的。”陈德荣说。

　　目前中国城里的房子是国家所有土地，买的房子有房产证，农村土地是集体所有的，没有办法认证。“宅基地不能出村”的制度束缚导致了农民长久的贫困。经济学家厉以宁教授认为，政府给农民发房产证是提高农民收入的“撬杠”之一。

　　在2011年末的中央农村工作会议上，国务院领导指出要保障土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等农民的合法财产权利。今年中央一号文件要求，“2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证，推进包括农户宅基地在内的农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。”

　　64岁的农民黄宏余是今年安徽省铜陵市改革中首批领到了房地产权证56户农民之一，在铜陵狮子山区西湖镇朝山村的家里，她对记者说，“有了政府发给的房产证才觉得房子算自己的，以前总觉得不踏实。”

　　在城乡一体化改革先行先试的成都市，截至今年10月底，全市普遍开展了农村产权制度改革，共向农户颁发农村土地承包经营权证110多万本，集体土地使用证111万余本，房屋所有权证118万余本。

　　手捧三本封面上都印有鲜亮的国徽的证书，成都市新津县袁山村农民袁福清对记者说：“我们农民最大的财产就是土地和房屋，以前是既没有什么东西能证明，也没有办法变现融资，如今有了这些法定证件不仅吃了定心丸，也有可能变现了。”

　　改革阻力仍大，尚需渐进推动

　　十八大报告中明确提出：“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”然而对一些地方官员来说，改革的后果是“土地不好征了，财政收入少了，工作难度大了”。成都市常务副市长孙平说：“土地产权改革之初，区县一级干部鲜有支持者。为此，我们做了大量说服工作。”

　　“统筹城乡、公共服务均等化是一件政府要为农民‘烧钱’的事情”，一位基层干部如此表述。

　　据报道，今年四五月间，由国家发改委主管城镇化工作的副主任徐宪平带队，国家城镇化专题调研组完成了对浙江、广东、江西和贵州等8个有代表性省份的调研，但是，“户籍改革几乎遭到了所有市长的反对”。

　　有关专家分析认为，户籍制度改革之所以引起一些地方政府敏感，首先在于其直接与教育、社保、医疗等诸多社会福利挂钩，在当前经济不振、普遍面临财政压力的时候增加了地方政府的财政负担。

　　此外，更深层次的经济原因是：户改会联动土地确权的“地改”，土地出让金是一些地方政府最重要的预算外财源，在某些城市通常占财政收入50%以上。

　　多数专家都表示农民住房登记办证是一种创新，将盘活农村最庞大的房产资本。但目前农村产权证的“含金量”还十分有限，在目前的政策法律条件下，农民的产权房流转受限仍然很多。我国的担保法规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不能抵押。而且，从法律及国务院的相关规定来看，宅基地只能在本村内流转。

　　“必须改革落后僵化的农村土地产权制度！”浙江省政府参事顾益康说，“只确权不流转，确权失去意义；只流转不确权，流转没有依据。城乡一体化，最核心的发展主体和发展资源要素的地位和权利平等，可以由市场来优化配置。”

　　“中国的城市化，仅靠政府投入是远远不够的。”孙平说，“必须寻求市场动力，让城市化由‘政府包办’走向‘市场选择’。”（记者沈锡权 李柯勇 谭飞 丛峰）