高速公路合理收费有多难 专家称应严格收费审批

　　●背景

　　据媒体报道，近日，北京市民张女士开车带孩子到北京园博园游玩，途经京港澳高速进京处的杜家坎收费站，尽管她只想上西五环，距离收费站也就1公里的车程，照样还是被按进京方向的车辆全程收了5元钱。从首都机场3号航站楼回城的陈先生也遭遇了类似的情况，从机场第二高速岗山收费站到机场高速不过3公里的路程，因为这一路段采取开放式收费，小轿车每车收“统一价”10元，他不得不为这段路掏了10元钱。部分高速公路合法不合理的收费方式令很多车主叫苦不迭。高速公路收费由谁说了算？怎样收费才合理？政府应起到怎样的作用？车主的利益如何保护？且看各方观点。

　　严格收费审批

　　■对外经济贸易大学法学院民商法学系主任 苏号朋

　　根据世界银行的报告，全世界共有20个国家已建成约14万公里的收费公路，其中有10万公里在中国。中国高速公路95%都是收费公路，其收费标准比发达国家还要高。

　　从法律性质上讲，高速公路是由国家提供的公共产品，必须用于公共目的，即提供给社会公众加以利用，从而实现快速通行的目的，维持和提高社会公共福祉，而不应以赢利为主要目的。这是公共产品与私人机构提供的商品之间存在的重大差异。但是，我国高速公路的现状几乎是“无路不收费，收费无绝期”。

　　根据《公路法》和《收费公路管理条例》的要求，收费公路无非是两种：政府还贷公路和经营性公路。前者是由县级以上地方人民政府交通主管部门，利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路。对此种公路的收费，采取的是“贷款修路，收费还贷”的原则，即收费的目的仅用于还贷，一旦借款还清，就应当停止收费。后者是由国内外经济组织投资建设或者依照《公路法》的规定，受让政府还贷公路收费权的公路。对此种公路的收费，我国采取的是“收回投资，合理回报”的原则，即收费的目的仅是允许投资者在收回投资的基础上获得合理的回报。

　　然而，各地的普遍做法是，对于政府还贷公路，即使贷款还清，仍然继续收费，且多将所收费用挪作他用，违反《公路法》和《收费公路管理条例》的规定，把高速公路收费变为政府的融资平台。对于经营性公路，即使投资者获得了充分的回报，仍然允许其继续收费，从而获得高额的不合理回报。

　　在很多情况下，地方政府还存在着滥用手中掌握的批准权，擅自提高收费标准、收取不合理费用、随意延长收费期限等行为。1公里收5元、3公里收10元之类的合法不合理收费现象即为其中一例。从表面看，是高速公路的管理者多收了费用，但本质上是政府部门的批复赋予了管理者收取高额费用的权利。

　　因此，在如何解决高速公路收费这一久拖不决的问题上，政府部门的立场至关重要，是仅考虑自己或者高速公路投资者的经济利益，还是应当同时顾及消费者利益？毫无疑问，消费者利益应当作为政府决策者的重要考虑因素，这不是政府决策部门对消费者的施舍，而是政府决策部门的法定义务。

　　如果能够做到这一点，政府决策者就不应当再按照法律规定的最高期限来确定高速公路收费期限，而是应根据法律确定的收费原则确定较短的收费期限；不应当再按照法律规定的最高收费标准来确定高速公路的收费金额，而是应根据道路的使用状况及当地居民的实际收入水平确定较低的收费标准；更不应当对短短的1公里道路收取5元费用或3公里收取10元费用，而是应免收费用，或者在法律允许的范围内收取低廉的费用。

　　不等同普通商品

　　■国家发改委综合运输研究所副研究员 李玉涛

　　近些年来，消费者质疑高速公路收费的纠纷渐多，作为服务提供者与管理者的政府需要从中认真思考如何提高政策法规的公众认可度，如何向公众清晰地表达出政策法规的经济学原理。

　　第一，使用者付费不能等同于普通商品的价格。使用者付费总体上体现基础设施用户和服务提供者之间的交易关系，但并不意味着收费公路就是普通的商品，使用者付费总体上可以看作一种交易关系，如果在高速公路上设置过多的收费站，虽然在计量上更公平，但是必然影响通行效率。使用者付费应该是介于普通商品价格和税收之间的中间类型，既有商品价格的某些特征，在收支上又要符合财税的管理要求。

　　第二，使用者付费简单定位于“收费还贷”。基础设施的融资与定价有差别。过去我们的认识是，征收通行费是基于偿还建设投资成本，也就是收费还贷。这样的定价方式过于简单化，从长远和路网整体上都不符合收费公路的财务和融资特征要求。除了建设投资，还要考虑养护、改扩建，特别是路网整体发展所需的交叉补贴。从合理性来看，定价不能忽视需求端的功能，要兼顾不同交通方式之间的合理关系等绿色出行要求。

　　第三，要从消费者批评声音中反思发展。使用者付费是一种特殊的市场机制和供需平衡手段。政府在应对公众批评压力时，不能正面回避建设发展问题。近年来政府规范治理收费公路的政策思路，包括节假日免费等，仅仅有助于暂时缓解舆论压力、抚平公众情绪，但是由于具体措施同行业发展的融资要求相抵触，从长期看反而可能使政府的包袱越来越重。

　　公平公正收费

　　■北京市汇佳律师事务所主任 邱宝昌

　　高速路乱收费已不是个别现象，相关政府管理部门应该着手对这些企业进行更加严格的审核，是否应对收费标准进行重新听证、是否可以取消一些路段的收费等问题都是现阶段治理高速路乱收费所需要研究的。

　　同一条高速路，为什么部分路段会有进京方向收费、出京方向免费这种奇怪的现象？高速路的收费路段长短又是怎么定的？个别高速路段1公里收5元、3公里收10元，这种不考虑实际行驶距离的收费方式看似合法，但明显不合理，涉嫌侵犯消费者的公平交易权，不利于整个行业的健康发展。同时也违背《价格法》基本要求，因为政府制定价格要公正合理，要核算成本，不仅体现自身的利益、企业的利益，也要考虑到公众的公平公正。

　　高速公路收费涉及到众多消费者的公众利益，高速公路收费不能由收费主体，也就是企业一家说了算。具体到高速公路的收费问题，如果不经过听证，没有道路使用者的意见，而仅仅是收费主体申报、发改委审批，就可能造成这样一种局面：收费主体提出的并不合理的收费标准，通过政府相关部门的认可，使之具有合法性。实际上这种合法却不合理的收费，侵害了消费者的权益。

　　面对1公里收5元、3公里收10元这种涉嫌侵害消费者权益的行为，普通消费者很难和公路管理运营部门平等博弈，因此需要相关部门积极介入。相关部门应该对高速公路的收费，它的公平性、合法性、合理性进行审查，最好的做法是取消收费或适当降低。高速公路还款的高峰期已经过去，政府应该梳理一下高速公路的收费情况，价格主管部门应着重考虑民生，而不是一些集团的利益。

　　高速公路、基础设施和公用产品应该以公益为主，不要把高速公路变成地方政府或者某个单位盈利的主要项目。如果公路收费过高，可能有很多人不敢、不愿意去使用。同时，在基础设施上，我们应该有一个合理的配置和收费，这样所有的公共设施才能够得到有效使用。

　　微话集锦

　　@郑武：我国各条高速公路每公里平均造价各有不同，差别很大，低的1000万元，高的过亿元。我国各地经济发展水平不平衡，交通流量差异大；投资组成差异大，政府投资、银行贷款、企业投资在各条高速公路中占的比例各不相同，由于这些原因，再加上国家没有统一规定，各地审批收费标准的自由度相当大，引起了跨区行车的司机、游客的不满。

　　@mwx：中国的收费公路甚至已沦为公路私用，恶化民生的推手。

　　@老蔡：去看看319国道湖南益阳的槐奇岭收费站吧，从修好水泥路开始到现在还在收费，收了20年了啊！于情于理都不应该收了。

　　@峰：遇上交通事故，或天气原因(如08年的冰灾)，在高速路上被耽搁了，交通管理部门会不会赔车主们的损失呢？

　　@凯归何处：浙江温州七都至温州南出口，才一公里就要10块钱，而且外地牌照要收15元。这个才是世界上最贵的高速公路。

　　@渝AA：广东公路还有两个怪象：一是高速公路上拦路读卡或收费，这和其他省份一站式领卡、一站式收费相比，广东太不作为；二是非珠地区的高速公路代收普通公路年票，每下一个站要多收普通公路次费10元，不管你走多远。

　　@爱你多一些：哈尔滨二环建设费已经收取10年了，请问城市路桥建设的钱全部都由老百姓买单吗？

　　@460610327：江西省萍乡市青山收费站 (根本未达到一级公路要求，这是在市区内的收费站，安源区－湘东区)，有些居住在附近的住户出门几百米，一公里左右，每过一次收10元没商量。

　　@致远：从东莞长安到深圳公明19公里的二级公路收费14元，具体是长安到深圳107段收7元，深圳松白公路收7元。而佛山一环时速110公里的高速公路是不收费的。　　记者 唐夏