重庆以“产城融合”规避“重城轻乡”路径依赖

    探访特色城市寻找美丽乡愁系列报道3

    重庆利用后发优势助推城乡统筹激活“第四极”效应

    重庆，15年前刚升级为直辖市时，总人口中八成在农村，城乡居民收入比达四比一。某种意义上说，重庆是中国城乡二元结构的缩影。

    作为城乡统筹最早改革试点，重庆如何看待自己在成渝经济区、成渝城市群中的定位，如何提高发展质量和速度，实现中国经济版图上的“第四极”角色？在其发展中又遭遇何种困难、沉淀何种思考？近日，本报记者走访了重庆社科院城乡统筹发展研究所所长田代贵、重庆社科院区域经济研究中心主任李勇两位当地权威专家。

    文/本报记者 徐锋、谭敏 图/CFP

    成渝竞合：小车跑成都，大车跑重庆

    成渝经济区的独特之处，是由两个经济中心构成的双核经济区。说起二者关系，“竞合”已经成为两地官方与学者的共识。然而，这种竞合，到底是竞争多一点还是合作多一点？竞争与合作，主要靠市场力量还是行政推动？在类似很多问题上，却长期以来有着认识上的争论和行动上的偏差。从香烟、啤酒甚至足球比赛，两个城市都曾发生过摩擦。

    “现在这种画地为牢的做法基本上没有了，成渝之间的行政壁垒日益淡化。” 重庆社科院城乡统筹发展研究所所长田代贵研究员向我们介绍，尽管“分灶吃饭”的财政体制依然是成渝合作的最大障碍，但行政力量毕竟阻止不了市场力量对资源的配置作用。尽管今天的成渝城市群整体尚处于聚集要素为主的发展阶段，在很多高端要素上体现出同一性，但亦已呈现出一定的错位竞争、相互支撑的发展态势。比如，成都的优势在于金融、科研，而重庆则现代制造业更有优势，近年在特色金融上也有发展，并且国家把铁路枢纽放在重庆，空间辐射能力更强。

    关于成渝城市群的关系，当地有“小车跑成都，大车跑重庆”的说法，“小车”指行政活动，“大车”指商贸往来，非常形象地道出了二者客观定位上的区别。如今，由于两地有意识的错位竞合发展，这种态势一定程度上依然存在。如何鼓励成渝之间、环重庆的中小城镇群主动接受辐射，寻找发展机遇，形成有特色的城市经济，两地仍在探索中。

    产城融合：吸引更多外出务工者返乡

    在重庆，“产城融合”是个比较流行的理念，主要是指产业与城市融合发展，即以城市作为基础，承载产业空间和发展产业经济，以产业为保障，驱动城市更新和完善服务配套，从而实现产业、城市、人三者间活力、持续向上的发展模式。其目的是试图破解工业化时代一些城市出现的“工业污染化”和“产业空心化”这两种极端困境。

    重庆社科院区域经济研究中心主任李勇重点介绍了开县这个贫困县、人口大县。该县以劳务输出经济为主，最高峰时全县160万人中有90万人在外打工。近年，该县在产城融合的大思路下，大手笔构建“一区三园”发展格局，在能源、建材、轻工服装等五大产业分区布局中，规划三座能容纳30万人的新城，同步推进廉租房、民工公寓、休闲广场、幼儿园、小学、公交车、超市等生产生活配套，实现公共服务社会化。与此同时，当地加大了对本地劳动人口的劳动技能培训，实行定向招工、就地吸收，再加上成渝城市群内部交通的日益改善，越来越多当地劳务人员选择留下当地就业。仍以开县为例，目前出省务工人数已经降到45万左右，据调查，目前全县外出务工者中70%“愿意返乡”。

    这种“产城融合”理念，在江津区、两江新区等地都能看到。对于重庆这样的要素集聚阶段的地区而言，“产城融合”理念既考虑了城市、尤其是对于中小城镇的可持续发展、内生发展，同时对人的幸福感归宿感也更加重视，有着强烈的现实针对性。李勇认为，不论是在对接主城，还是担当成渝经济区的“桥头堡”，这种产城融合“传动”作用都十分突出。

    后发优势：

    规划引导不一哄而上

    与长三角、珠三角这样的先发地区相比，成渝都市群虽然慢了一步，但也有着自己的后发优势，吸收经验后，成功避免先发地区今天遭遇的“大城市病”。

    对此，李勇研究员认为，其一是规划引导，从国务院层面对重庆市城乡总体规划作出批复，原则同意修订后的《重庆市城乡总体规划（2007~2020年）》，要求实行城乡统一规划管理。其二是重庆市政府也设定了一定的准入门槛。比如，环保必须达标；又如，园区厂房容积率必须达到1.5~2，提高土地集约度。其三，提出国民经济规划、城市规划、生态保护规划和土地利用规划“四规合一”，加强统筹，在业态发展和区域规划上尽可能避免一哄而上。他提到，珠三角很多城市在此前发展中更多是靠市场驱动，市场走在规划前面，今天看来也导致了物流、专业批发市场和交通的问题。吸取这种教训，重庆提出分门别类、逐步推进的思路，比如，将物流和专业市场全部规划到二环以外。又如，“退城进园”举措，完成31户市级国有工业污染企业环保搬迁，同步建成8大产业集群，主城将彻底告别“工业烟囱”，让各工业园区打出特色牌。思路比较清晰。

    城乡统筹：

    城市化正向农村延伸

    刚刚结束的中央城镇化工作会议明确提出一整套新型城镇化发展理念，其中最核心的就是“人的城镇化”。如何尽快让人口城镇化追上土地城镇化的步伐，必须在发展观念上花大力气。2007年，国务院批准重庆为全国统筹城乡综合配套改革试验区，田代贵研究员认为，到目前而言，一系列改革举措有得有失，整体上达到了阶段性目标，逐步缩小重庆的城乡差距，为城乡一体化改革积累了宝贵经验。

    田代贵研究员介绍，为支撑城乡统筹工作，当地从制度设计上做了一些尝试。其一，从行政体制上，推行扁平化管理和大部制改革，提高行政效能；其二，在规划上，以“四规合一”为指导思想，对城乡基础设施、公共服务统一布局，从政府层面把一些资源配置到农村去，推进公共服务均等化示范点建设，针对城乡居民不同人群设计了很多保障平台，并使它们能相互衔接；其三，在人口的城镇化上，推进户籍改革，大规模建设公租房，并坚持实施渝东南、渝东北“两翼农户万元增收工程”，当地农村地区收益明显。

    长期以来，我国城乡发展上一直存在“重大轻小、重城轻乡”的现状，其直接后果就是中小城市、小城镇被边缘化，城镇体系聚集整合资源的金字塔“塔基”功能大打折扣，并形成恶性的马太效应。对此，田代贵建议应尽快完善土地的“杠杆”作用，尽快盘活农村建设用地；同时以农民新村建设为契机，推进产品型农业向功能性农业转型，从而实现“生态+高端居住”的“乡村城市化”。