地方自主发债前路漫漫

　　本周财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，此举上承年初《预算法》修订稿的方向，下启地方政府采用更公开透明的方式开展自主负债融资。国发18号文表明未来将逐步剥离地方融资平台的政府融资职能，因此未来地方政府有望以发行地方政府债券逐步替换城投平台负债融资。因为地方政府自主发债成本较城投债这种所谓的“穿西装的国债”低，所以利于降低地方政府负债成本压力，也利好存量城投债。不过，由于上述替换将是长期且复杂的过程，因此在短期内更多是预期层面上的利好，不宜高估。

　　首先，地方政府自主发债的全面放开和发展壮大是一个漫长的过程，需要改善信息披露、完善政府决策程序、法律修订等众多配套措施，因此短期内地方政府自主负债很难大量替换城投债。本次自发自还试点仍属于国务院在现有《预算法》框架内的特殊规定，未来推广有待于《预算法》修订完成。本次试点还只涉及十个省市区，未来推广进程大概率是逐步且有序的。一段时期内，地方政府自发自还试点预计仍需占用当年国务院批准的地方政府债券发行额度。由于目前城投债券市场规模远大于地方政府债券市场的总规模，因此短期内地方政府自主发债难以有效替换城投债务。

　　其次，修订后的预算法将赋予地方政府自主发债权限，但这种权限是受到较多限制的，既体现在中央对地方政府发债规模仍有很大控制权，也体现在此种自主发债权限未必会覆盖地方各级政府。在宪法的国家架构设计和现实的政府治理层面，我国地方政府是中央政府的派出机构，而非像美国地方政府那样完全独立的法律主体。地方政府自主融资权限是大是小，背后既与中央地方财权事权的划分有关，更牵绊着我国中央和地方治理格局和中央权威，预计《预算法》修订后中央仍会为地方政府负债设定规模等各种形式的限制。此外，这种自主发债权是否会下沉到县区等政府仍存疑问，因此对此类债券的利好就更为间接和模糊。若综合分析赋予地方政府自主融资权限和剥离地方政府融资平台的政府融资功能，则这本质上属于“收权”而非“放权”于地方。

　　最后，地方融资平台政府融资功能的剥离需要大量配套措施，特别是需要明确对存量债务如何处置，恐非短期内可完成。要完全剥离地方政府融资平台的融资功能，就需要为存量平台债务的偿还和再融资提供解决方案，可是要消化十万亿级别的平台债务绝非短期易行之事。若要短期内解决存量债务，很大程度上需要中央财政出面，对这类债务进行全部或部分接盘，而这会极大地恶化中央政府的资产负债表。而当下中央政府正致力于保障中央政府资产负债表的健康，因此平台政府融资功能的剥离需持续较长时期。此外，由于银发127号文限制非标，年内虽然存在用地方政府融资替换城投负债的趋势，但也存在用相对标准化的城投债来替换城投类非标产品的趋势，而且近期后者恐怕更为主流。

　　总的来说，不宜高估地方政府债券自发自还对城投债的短期利好作用。不过也不宜忽视银发127号文、国发18号文和地方政府债券自发自还试点背后的一脉相承之处：即引导地方政府用更规范、更透明、更标准、融资成本更低的负债工具来调整现有负债结构，降低地方政府负债的平均成本。　　□中债信用增进公司 赵巍华