广州白云区土地管理改革攻坚 规范征地程序

白云区加强了用地规划，探索集约用地机制。 李细华 摄

　　一项旨在“刹车”白云区无序低效用地的公共政策，成功实现了“一箭三雕”：既保障了被征地农民的权益，又规范了高效用地的秩序，还助推了区域产业的优化升级。

　　去年5月，白云区政府出台了《白云区关于加强规划国土管理、规范土地征收储备供应有关工作的意见》(云府【2013】13号)(下简称“13号文”)，重点从重构部门职责分工、科学安排建设项目、探索规划编制创新、加强土地征储管理、完善农民权益保障等关键领域入手，破解用地制约经济社会发展转型难题。一年回眸，这一制度设计发挥了应有的统筹作用，实现了决策者的调控目的。

　　近日，广州大学土地管理研究所完成了对上述政策的实施效果跟踪评估，并给予其高度评价。当前，围绕土地这一最为关键的城乡要素，一场深化改革的大幕正徐徐拉开。如何优化土地规划用途管制，实现土地集约节约利用；如何规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制；如何建立城乡统一的建设用地市场等，正成为改革进程的关键环节。

　　长期低效用地的客观现状，优化城市功能布局的战略机遇，持续而强劲的市场需求，让白云区具备了孕育新一轮土地改革的优良土壤。无论其成效如何，皆有其标本价值。

　　南方日报记者 黄伟 黄少宏

　　规范征地程序

　　全面落实留用地选址报批

　　征地乱，一度是白云区的发展痼疾。

　　曾有一个典型案例：一省级高校到白云区征地开办新校，通过与镇村签订委托征地协议，办妥了征地手续，并在走完用地报批、规划报建等程序后开工建设。新校区招生后，问题随之而来。由于征地时未将周边基础设施用地、村社集体经济发展留用地落实到位，师生出行、生活不便，村民经常去上级部门信访，要求落实发展用地，基层党委政府疲于应付。

　　上述案例带有普遍性，各项目主体单位“各显神通”，并不通过白云区统一组织实施土地征储，由此带来诸多问题。

　　痼疾还得猛药医。“13号文”首先强化了土地征储的统筹管理。

　　《意见》提出，全区土地征储由区国土分局代表区政府统筹管理，区土地开发中心(区征地办)负责组织实施，其他任何单位、组织、团体和个人均不得直接征收土地。

　　区土地开发中心规范了土地征收方案的编制工作，编制了方案模板，内容包括项目基本情况、村留用地和安置用地落实方案、征地拆迁标准和资金(成本)预算等。借区内四大战略发展平台的开发建设，白云区因地制宜，统一了全区征地补偿的梯次标准。

　　全面加强土地征储开发资金管理，“13号文”提出，各项目资金实行独立、封闭运作，避免“拆东墙、补西墙”；集体所有土地征地的各项补偿费的使用和收益分配方法，必须由规定比例的村民或村民代表讨论通过，并报属地街镇备案，严防村社基层干部挪用、侵占资金。

　　白云区曾明确辖区内的征地项目需按征地面积的10%比例给被征地村集体经济组织划出经济发展用地。但在以往，这一类留用地很难落实用地指标和规划选址，一定程度上堵死了村社集体合法建设的通道，倒逼村社集体搞违法用地及违法建设。

　　对此，“13号文”重申“两同步”原则，即实现建设项目主体用地、安置用地和留用地同步选址、同步报批。去年至今，这一政策被作为“铁律”实施。

　　白云区还决心解决历史遗留问题。目前，区国土分局已出台工作方案，提出至2016年底，全面完成五类5695.4亩未落实的留用地报批工作。

　　区规划分局局长张小余则表示，区内所有在编控规优先考虑村留用地、安置用地的选址，让失地农民切实共享城市化成果。

　　改革决策机制

　　创立规划国土联席会议制度

　　为破解白云区用地低效难题，“13号文”提出建立项目审议制度，科学有序安排建设项目。

　　“三符合”原则为总纲，对不符合区国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划的建设项目不予安排项目用地。

　　要达到这一目的，白云区改革传统决策机制，在广州市率先设立了规划国土联席会议制度，探索解决长期存在的部门职能交叉、决策封闭运行等老大难问题。

　　据“13号文”，由区规划分局、区国土分局、区土地开发中心、区城改办等职能部门、镇街参加的联席会议，主要对项目的申请准入、规划选址(控规调整)、土地利用总体规划调整、土地征收补偿工作方案、“三旧”改造策划报告书和改造方案等重大环节进行集体审议。目前，这一机制已实现常态化运作。

　　按传统决策程序，项目从立项到开工，需要经历规划选址，用地预审，办理建设用地规划许可证、建设用地批准书及土地使用权证、建设工程规划许可证、建设施工许可证等多个环节，规划、国土、建设职能交叉运行。其优点在于分权制衡，防止一家说了算，但缺点是部门之间协调难度大，决策相互不透明，沟通不及时，行政效能大打折扣，甚至做“无用功”。

　　联席会议旨在破解上述难题，将重大决策回归到一个公开透明的平台。联席会主任由区长叶牛平亲自担任，办公室设在区国土分局，主任由分局局长担任。

　　记者曾经亲历一次联席会。会议审议了8个议题，包括专题研究市土地开发中心在白云区拟进行储备地块的选址，审议全区“城中村”改造三年实施计划工作方案，审议全区地铁站周边地块综合开发方案、审议3宗用地报批个案等。会议开了一上午，节奏快、效率高，相关街镇、职能部门如果对某个议题有不同看法，各方当场沟通研讨，拿出解决方案。

　　去年全年，白云区共举行10次区规划国土建设联席会议，共审议84个议题。其中国土类涉及31个议题，主要审议了25个土地征收工作方案，4个违法用地典型案例、20宗用地报批典型案例及1宗土地利用计划指标方案。规划类涉及20个议题，主要审议了8个综合开发方案，14个选址案件及26个规划实施方案。建设类涉及5个议题，共审议了10个建设项目存在的有关问题。

　　“每一次开会，镇街和四大发展平台的相关负责人都会参会，与职能部门会商讨论，联席会开了一年，不少干部成了规划建设的行家里手。”区国土分局局长刘晓明说。

　　探索集约用地

　　全力突破粗放低效用地瓶颈

　　长期以来，由于缺乏城市规划引领，白云区低效用地的情况较为严重。

　　一项官方统计数据反映上述现实。2013年度，白云区单位建设用地财政收入19.88万元/公顷，低于广州市54.15万元/公顷的平均值，单位建设用地GDP为508.67万元/公顷，低于全市1639万元/公顷的平均值。客观分析，这一现状一方面与白云区过多布局全市性民生服务设施，占用全区大量建设用地规模有关，另一方面也与白云区土地用途管制不力有关。

　　多重因素促动白云区作出改变。立足国家新型城镇化战略，特大城市的发展方略已由城市扩张转型内涵提升；从广州城市战略来看，白云区已是都会区和城市副中心的重要组成；从白云区发展实际来看，低效用地带来低端产业集聚，外来人口增多，公共财政压力大，社会治理难点多。

　　“13号文”提出，根据区委、区政府的统筹，区国土分局应加强用地指标管理，优先保障本辖区重点发展平台、重大产业项目、重要基础设施及民生公益等项目的用地指标。同时，加强留用地管理，鼓励、引导农村集体经济组织在集中安置区进行留用地选址，发挥产业集聚效应，避免集体建设用地的重复低效开发。

　　针对区内重大发展平台，用地的产业引导将得到强化。如空港经济区内的广州航空产业基地一期东区928亩土地已完成审批，已纳入今年的土地出让计划。用地性质主要为商业商务用地、科研用地及二类居住用地。在竞买条件方面，届时可能会要求竞买人或其控股股东或其控股股东的其他子公司须为国家批准的航空集团或公共航空运输企业，以推动临空产业集聚发展。

　　此前，国土资源部批复同意广州市开展城乡统筹土地管理制度创新试点，赋予了广州19条先行先试的措施。

　　白云区依托这一国家试点，首先在土地利用总体规划修编中展开创新，提出并践行土地规模作为公共资源的规划编制新思路，尝试从更高层次提升用地效益。

　　“过去的土地利用是跟着项目走，往往体现了个体的发展利益。在新的修订中，我们不看项目，只看功能，依据功能布局来调整土地利用规划，以保证社会利益的最大化。”刘晓明说。

　　他介绍，他们在系统梳理全区土地利用存在问题的基础上，已完成了三大功能片区土地利用总体规划的编制工作，统筹优化全区建设用地、生态用地的空间结构和布局。

　　开展政策评估

　　多个领域

　　深化

　　近日，一份厚达40页的评估报告摆上了区国土分局局长刘晓明的案头。广州大学土地管理研究所课题组历时数月、深入调研，对“13号文”作出了较为系统的实施效果评估。

　　“政策执行效果如何？哪些地方还需要完善？请第三方研究机构来做评估更为权威、公正。”刘晓明说，他们也想通过此次评估，给区政府接下来的政策完善提供建议。

　　广州大学土地管理研究所所长、教授佘立中是课题组负责人，“白云区作为区一级政府，就某一项区域性的公共政策专门作实施效果评估，考察、反思其科学性、合理性，特别符合现代法治政府的精神。”佘立中说，他们也是第一次接到这样的评估任务，做得很尽心、很投入。

　　课题组向全区各村镇发放了1600多份调查问卷，在多个镇街组织多场村民、社员及村社干部座谈会，汇集了来自华南理工大学、广东工业大学、中山大学等高校的专家意见。

　　“我们作出了五个评估结论：合理配置权力的制衡机制，规范权力运作的防范机制，全程公开透明的监督机制，奖罚严明的激励机制，开拓创新的思想引导机制。”佘立中说。

　　改革创新不是一句空话。“就拿规范征地程序来说，白云区明确了项目业主、区征地办、属地街镇、区国土分局、区规划分局等23个部门承办征地补偿方案的工作机制，推出了严格细化区分的土地征收成本经济测算指标，确保征收补偿公正、公开。”佘立中认为，深化土地改革既需要国家做好顶层设计，也需要类似白云区这样的“摸着石头过河”。

　　课题组比较分析了北京市、重庆万州区、山西太原市等地的类似政策，认为规划国土联席会议制度、征收开发资金科学管理等内容是“13号文”的创新亮点。

　　“不足之处集中在两个方面：一是宣传力度不够，基层群众认识还不够；二是留用地报批、‘三旧’改造程序繁琐、效率不高。”佘立中说。

　　课题组主要成员之一、广州大学副教授陈平对白云区基层群众的权利意识觉醒印象深刻。“在座谈会上，村民社员们踊跃发言，表达自己诉求。这是推动改革的原始驱动力。”

　　白云区拟在多个领域深化土地管理改革。如针对集体建设用地流转，白云区正加强研究，从法律法规层次、土地产权、税收政策、基准地价体系、收益分配机制、选取流转试点等方面加强探索；探索土地征储与“三旧”改造相结合的土地运营机制，创新土地储与留用地、村集体物业合作开发、共建共享模式，实现政府、村社、经营企业共赢发展。