内地首个PPP项目调查：刺桐大桥“刺痛”了谁？

　　每经记者 胡健 发自福建泉州

　　1996年底通车的泉州刺桐大桥，为内地首例BOT(建设-经营-移交，PPP的一种形式)项目，曾被树为典型。当年《人民日报》称赞“刺桐大桥不仅是一座解决塞车、过桥困难的物质的桥，而且是一座探索、改革的桥，它的意义远远超出了造桥者的想象”。

　　但近年，刺桐大桥的建设经营方名流公司和政府的矛盾尖锐起来。2011年开始，泉州境内跨越晋江的8座大桥中，目前只有刺桐大桥收费，其余的都免费。特许经营期限到2025年的刺桐大桥，屡受当地市民抱怨。最近，有舆论称政府回购刺桐大桥提上议程，但名流公司和政府的态度微妙。实际上，双方的博弈从早些年泉州市内其他几座跨江大桥建好后就开始了。

　　泉州别名“刺桐”，刺桐是一种具圆锥形皮刺的植物，如今，刺桐大桥真的变成了一根“刺”，扎痛了市政府、大桥运营方，也扎痛了当地老百姓。

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　　溯源

　　首个BOT项目诞生

　　泉州刺桐大桥BOT投资方式，被各地争相效仿，并被广泛复制到道路、桥梁、城市供水和垃圾处理等基础设施领域。然而，在泉州市民眼中，它现在俨然变成了迟迟不取消收费的 “拦路虎”，项目运营方——泉州名流路桥投资开发股份有限公司——针对大桥现状和未来也三缄其口。

　　《每日经济新闻》记者实地调查并查阅资料后发现，这座大桥诞生之初是一座改革之桥，但随着经济发展脚步的加快和相关政策的更迭，此前共同享受改革喜悦的政府与民资运营方关系发生微妙变化，且当初改革可能带来的风险愈发凸显。

　　20世纪90年代初，福建省泉州市只有泉州大桥一座跨越晋江的大桥，其原设计每昼夜通车5000辆，实际每昼夜通车上升为24000辆，严重超负荷运行，成为国道324线及泉州市南北交通的“瓶颈”地段。

　　为缓解交通压力，1994年初，泉州市决定再建一座跨江大桥。由于当时泉州市政府财力有限，因而决定对外招商。其中，泉州市名流实业股份有限公司(以下简称名流公司)董事长陈庆元对此事表达出浓厚兴趣。

　　据知情人士回忆，泉州市高层几经权衡后，由名流公司与政府授权投资的泉州市路桥开发总公司按60：40的出资比例成立“泉州刺桐大桥投资开发有限公司”，注册资本为6000万元。1994年10月5日，市政府正式批准刺桐大桥投资公司按照BOT模式进行大桥的建设运营。

　　陈庆元回忆说，听说刺桐大桥这个项目时就想到了BOT这种投资方式，但当时自己对BOT也是一知半解，上世纪80年代初期在香港旅游时，当时两条海底隧道其中一条是民资以BOT方式修建的，导游小姐说效益很好。

　　大桥于1995年5月18日动工建设，1996年底竣工，全长1530米，宽27米，接线公路2285米，匝道2400米。1997年1月1日刺桐大桥正式投入运营，比规定的3年工期节省了近一半时间，工程质量达到全优。

　　“项目所需的55份批文，我只用8个月就办妥了，边上有一座高速公路桥，它比我们早8个月动工，结果还比我们晚一年通车。”陈庆元告诉《每日经济新闻》记者。

　　刺桐大桥建设速度和质量有目共睹，其在投融资方面的创新更给之后的基础设施建设提供了一面镜子。

　　财政部财政科学研究所调研报告对刺桐大桥的BOT模式进行过一个全面的总结，即泉州市名流路桥投资开发股份有限公司为刺桐大桥出资人，以出资额为限承担有限责任，以公司未来的收益和资产作为融资的基础，全权负责大桥的建设、资本注入和经营管理等一系列重大决策，并根据与政府协商制定的收费方式及收费标准对大桥使用者进行收费，直至特许经营期结束为止，期间所获得的收益归名流路桥公司支配。

　　在银行融资中，名流公司率先采用以刺桐大桥经营权质押贷款，固定贷款和流动贷款相结合，并在国内首次采取以按揭式还本付息方式偿还银行贷款。

　　陈庆元表示，“所谓经营权抵押，就是以桥的收费权做抵押，如果企业还不了贷款，银行可以接管桥的收费权，这样银行的风险就化为零。这个模式之前在我国是没有的。”

　　由于有了刺桐大桥的范例，国家所有的高速公路等基础设施，只要是有涉及到收费的项目，资金问题皆迎刃而解。企业只要拿到那个红头文件预批文，银行都会批钱。

　　刺桐大桥自1996年底投入经营后，车辆通行费稳步增长：1997年为2375.5万元，1998年2436万元，1999年2963.6万元，2000年3748.5万元，2001年上升至4700万元。

　　但上世纪末，刺桐大桥与泉州大桥的关系出现了改变，背后暗藏民企和政府利益的分配问题。

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　　现状

　　刺桐大桥遭免费大桥“分流”通车费用下降

　　自从泉州大桥的收费权从省政府移交到泉州市政府，其与刺桐大桥的关系就发生了改变，也是民企和政府关系变化的开始。

　　在今年的政府工作报告中，国务院总理李克强提出，要制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法，为民间资本提供大显身手的舞台。

　　今年4月，国务院决定，在铁路、港口等交通基础设施，新一代信息基础设施，重大水电、风电、光伏发电等清洁能源工程等方面，首批推出80个符合规划布局要求、有利转型升级的示范项目，面向社会公开招标，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。

　　在基础设施建设领域引入社会资本，即通常所说的PPP模式(公私合作模式)，世界银行将所有社会资本参与公共设施建设运营都称为广义PPP。

　　在这样的背景下审视1996年底投入运营的刺桐大桥近20年来的起伏，增添了一层镜鉴之意，而当时敢于“吃螃蟹”的名流公司董事长陈庆元，因项目收益预期、后期附加建设以及回购等问题，现在很难高兴起来。

　　他对《每日经济新闻》记者讲道：榜样的力量是无穷的，修理榜样结果是很严重的。

　　财政部财政科学研究所所长贾康称，刺桐大桥靠一个简单的红头文件就解决了一开始非常重要的契约形式的问题，没有全套的契约设计，那么以后所有的不确定性都将产生，实际上形成了本来是PPP的合作伙伴关系，但变成了一个实际上的高低不对等博弈。

　　刺桐大桥“以一敌七”/

　　1997年底，泉州至厦门高速公路通车，由于刺桐大桥与高速公路相距仅300米，且有空闲的连接匝道，名流公司为此提出了连接方案，并已先期投资700多万元，但几年来该申请都未获批准。而在此期间，泉州市开始投资1.3亿元，修建一条横向的牛山连接线，将高速公路与324国道贯通，然后直通与324国道相连的泉州大桥。

　　知情人士向 《每日经济新闻》记者透露，这背后隐藏的实质问题是过桥费落进谁的口袋。

　　目前刺桐大桥连接国道与泉厦高速的问题已基本解决，但更棘手的难关摆在面前。现在泉州市内跨江大桥已由当时的两座变为8座，而且自2004年后只有刺桐大桥在收费，成为被其他新建桥梁分流的对象。

　　名流路桥这个曾经谋划上市的企业，只在泉州建设了刺桐大桥。陈庆元感叹说，政府用我们融资的办法去建桥，然后分流我们的车辆，以一敌七，我们的日子能好过到哪里？

　　按照泉州市人民政府批准，刺桐大桥经营期限为30年 (含建设期)，期满后全部无偿移交给国家，这也是刺桐大桥得以收费的原因。

　　时过境迁，当时分散泉州大桥车流、解决城区连通晋江问题的刺桐大桥，如今的境地十分尴尬。陈庆元口中的“以一敌七”尽管火药味足了些，倒也形象生动。