破解城镇化难题 土地制度是关键环节

　　国务院日前发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，将完善农村产权制度，加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。 本报记者 王 越/摄

　　土地、户籍、财政三方面制度改革应统筹考虑

　　记者 海 燕

　　国务院日前发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》）提出，将完善农村产权制度，加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。在现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权(即“三权”)作为农民进城落户的条件。至此，以往少数地方政府以“土地换户籍”的做法被叫停。

　　专家认为，“土地制度”和“户籍制度”并称为新型城镇化的制度基石。与户籍改革相比，土地制度改革面临的制度障碍更大，进展也更为缓慢。在《土地管理法》完成修订之前，不少改革难以实现真正破局。但如果土地制度改革不能尽快取得突破，可能面临与户籍制度改革不相匹配的情况，最终拖累城镇化进程。

　　明确完善农村产权制度

　　专家表示，农村产权制度改革正是土地改革的重点之一，已纳入国土资源部今年的重点工作中。

　　《意见》明确提出，将建立城乡统一的户口登记制度，“农业”和“非农业”区分户口性质的城乡二元户籍制度将成为历史。不过，业界普遍认为，对户籍制度改革需要将与户籍制度相联系的城乡土地、保障、福利、公共服务、就业制度等联动配套地开展改革。

　　记者注意到，针对土地制度的配套改革，《意见》有着明确的表述：完善农村产权制度。土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权，集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利。加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。推进农村集体经济组织产权制度改革，探索集体经济组织成员资格认定办法和集体经济有效实现形式，保护成员的集体财产权和收益分配权。

　　《意见》还提出，建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。坚持依法、自愿、有偿原则，引导农业转移人口有序流转土地承包经营权。进城落户农民是否有偿退出“三权”，应在尊重农民意愿前提下开展试点。在现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户条件。

　　一位接近国土资源部的专家表示，农村产权制度改革正是土地改革的重点之一，已纳入国土资源部今年的重点工作中。作为上述改革的基础工作，农村土地所有权和使用权的确权登记工作正在推进。中央农村工作领导小组办公室相关负责人近期也表示，当前正在积极落实中央关于稳定现有的土地承包关系且长久不变的政策。同时也在加快推进农村土地的确权登记办证工作，依法保障农民的土地承包经营权和宅基地使用权。

　　同步推进改革

　　应该通过制定配套性改革方案来从整体上推进，实现土地——财政——户籍改革的全面突破。

　　此前，由于农民土地财产权保障缺乏制度安排，农民的土地权益在很大程度上是模糊的，农民缺乏明确的制度预期，于是一些地方政府进行了如“土地换社保、土地换户籍”等不合理的尝试。据有关部门统计，高达九成受访农民不愿土地换户籍，这中间出现了很多诸如强迫交换、强行征地等侵犯农民权益的行为。

　　用土地换户籍和社保解决了农业问题，但没解决农民问题。土地流转集中后，集约化程度提高，所有下乡的企业能雇用的耕作农民数量实际大大减少了。在城市，“土地换社保”并非能彻底解决农民的发展问题。目前，就全国各地的试点来看，“土地换社保”换来的只是一部分保障或者浅层次低水平保障，并非完全保障。并且失去土地的农民也已经失去了退路。

　　这样的制度也普遍受到业界质疑。

　　一位业内专家就表示，现有户籍制度和土地制度看似一个管人、一个管地，似乎很不同，其实很有共性。其中，农民的退出权和自由进入权在这两种制度下都没有得到充分的保证；而如今户籍改革已经启动，相应的土地制度改革如果不尽快取得突破，有可能会出现两种制度不相匹配的情况，最终拖累城镇化整体进程。

　　中国人民大学经济学院教授陶然就表示，我国长期实施的城乡二元户籍制度，客观上已经和其他各项制度内嵌在了一起。推进户籍制度改革，势必涉及这一系列的制度调整。因此，在推进新型城市化过程中，政府应该把征地、户籍、财政三方面制度改革统筹起来通盘考虑。否则，户籍制度便很容易落空。此外，新型城镇化需要户籍土地改革联动，如果没有土地制度改革作为基础，那么户籍改革成本就会很高，也有可能会出现户籍制度改革被土地制度锁定的格局——年年谈户籍改革但实际上改不动的被动局面。

　　陶然建议，联动推进户籍制度改革，已经对包括农村土地在内的制度调整形成了倒逼态势。从这个意义上说，应该通过制定配套性改革方案来从整体上推进，实现土地——财政——户籍改革的全面突破。

　　复旦大学社会发展与公共政策学院教授任远也表示，从整体性改革而言，必须要看到户籍制度改革与土地制度改革的联动性。“农村流出地的土地制度安排对于农村人口迁移和城镇化选择具有影响。小城镇和中等城市的移民更加愿意获得流入地城镇的户籍；而来自农村的移民对于获得城镇户籍的期望则相对较弱，这是与拥有农村土地的因素相联系的。因此，合理处理农村土地制度改革和户籍制度改革的关联性，对于推动农村人口离开土地进入城市，对于妥善协调人口迁移和城镇化的关系尤其必要。”他表示。

　　他建议，农村土地产权应逐步和户籍身份脱钩，要将农村土地转换为农村居民的法人财产权。通过积极发展基于农村土地财产权的市场流转体制，可以帮助农民能够根据自身的理性选择，摆脱土地对迁移和进入城镇的束缚，从而自觉地选择迁移流动。

　　二元体制制约经济发展

　　现有的二元土地制度已经成为推进新型城镇化的障碍。

　　一个较为一致的业界观点是，现有的二元土地制度已经成为推进新型城镇化的障碍。

　　要破除这个障碍，破解我国城镇化发展难题，就要加快改革我国现存土地制度中不合理的部分：首先，近期用三年时间，要做到确权发证，即明确规定农村居民从土地使用、经营及流转中所具有的权利，并通过发证形式予以确认。

　　其次，应该尽快修改《土地管理法》、《城市房地产法》等法律中关于集体土地必须经过政府征收才可以进入土地一级市场的偏离宪法精神规定；尽快废除公民、法人或者其他组织取得集体建设用地的征收征用审批程序；尽快按照“同地、同价、同权”原则，将集体土地和国有土地统一纳入管理有序的土地市场。

　　最后，要确立乡镇在基层管理层面上的集体土地所有权调控地位，村社集体土地所有权的主体地位，形成乡镇村社权属明晰，主体明确的集体土地所有权结构体系。在试点基础上逐步扩大农民土地使用权范围，赋予农户对土地使用、收益和处分权等部分权利，保证农村集体土地使用权证的长期化和市场化，体现出市场对土地资源的优化配置基础性作用。

　　也有专家建议，到“十二五”后期用五年时间，进一步完善以确权发证为前提的土地制度体系，要通过立法来保障农民的农村土地增值性收益。

　　改革土地征收征用制度，规范土地征收征用行为，保障农民的合法权益。对现行的土地征收征用制度，要明确界定公共利益的内涵和外延，科学界定土地征收征用后的土地使用性质，在土地征收征用中坚决杜绝少征多用、征而不用等“囤地”行为的发生，保证土地征收征用的规模适度，从根本上杜绝侵犯农民财产权的非公共利益目的的征地行为。

　　贯彻落实好土地用途管制制度，重点保护耕地和基本农田。逐步建立健全耕地特别是基本农田保护机制，在保证耕地特别是基本农田保护总量不减少、质量不降低的前提下，对市场条件成熟的区域，贯彻耕地特别是基本农田保护措施，保证土地用途管制制度的贯彻落实。

　　确保农村建设用地依法审批，完善农村建设用地的审批制度。当前，我国农村集体土地的审批主要在乡镇企业用地、农村居民住宅用地等方面。无论是转包、转让、租赁、入股和互换等方式实行农村土地流转，农村土地规模经营所必须的生产管理用房的审批，可以通过利用现有农村宅基地、废弃地复垦转换来解决，也可以通过申请临时建设用地的方式来解决。但必须建立在不改变集体土地所有权、符合土地利用总体规划、按规定缴纳土地复垦保证金的前提下，按农村土地流转管理办法规范确定的权限逐级审核报批，既要实现耕地占补平衡，又要依法审批。