蔡昉：建立成本分担机制 冲破既得利益藩篱(2)

　　蔡昉：不可否认，改革面临如何打破既得利益格局的问题，一些企业和部门可能会消极观望，甚至试图阻碍必要的体制改革，这会阻碍经济的可持续增长，最终造成更严重的减速甚至经济增长的停滞。因此，必须突破显性和隐性既得利益集团的阻挠，推进重要领域的改革。

　　推进改革需要勇气，更需要智慧。过去的改革方式是“帕累托改进”，即让一部分人获益而其余的人没有受损，这种改进大家都会欢迎。新一轮改革则肯定要触动一些既得利益，让一部分人分担改革成本。如果改革的整体收益大于改革成本，则可以形成“卡尔多改进”，即顶层设计者可以利用部分改革收益来补偿改革中的受损者。如果有一套比较好的成本分担和收益共享机制，那么推进改革的阻力应当会大为减小。

　　户籍制度改革应从三方面突破

　　中国证券报：可否具体阐述一下户籍制度改革的影响？着力推进哪些方面的工作？

　　蔡昉：户籍制度改革是一石三鸟、立竿见影的改革。从供给角度看，户籍制度改革能够稳定农民工的劳动力供给，从而提升劳动参与率和潜在增长率。同时，剩余劳动力向生产率较高部门的转移可以取得资源重新配置效率，进而提升全要素生产率。这已经打了两只鸟，从需求角度看，还有第三只鸟，即更加充分的就业可以改善收入分配，农民工如果获得更加均等的基本公共服务，没有了后顾之忧，则可以像市民一样消费，从而改善我国的需求结构。

　　户籍制度改革应当在以下三方面取得突破。第一，把以户籍人口为统计基础的城市化率作为指导性规划下发给地方政府，分人群有条件地设定完成改革的截止期，到2030年前，大体上使完整意义上的(户籍)城市化率达到70%。第二，明确区分中央和地方在推进户籍制度改革中的财政责任，建议由地方政府为社会保障和最低生活保障等生活救助项目中补贴部分埋单，而中央政府承担全部各级义务教育责任，这样也可以同时解决长期存在的义务教育在地区之间和城乡之间的不均衡问题。第三，对于尚未纳入市民化时间表(即增量部分)的农民工及其家庭，地方政府有责任尽快为其提供均等化的基本公共服务。大体上，均等化的顺序应依次为：基本社会保险、义务教育、最低生活保障和保障性住房。其中，基本社会保险按顺序包括工伤保险、养老保险、医疗保险、失业保险和生育保险。

　　中国证券报：户籍制度改革与新型城镇化密切相关，强调以人为核心，实质是要推动农民工市民化，但各地几乎一致认为成本太高，怎么办？

　　蔡昉：对于农民工市民化的成本，从10万元到30万元，有着各种测算结果，可是，在看到成本的同时，更要看到收益。从有利于经济增长的角度来看，农民工市民化有利于保持农业劳动力转移的速度，基本公共服务的均等化将减缓工资的持续快速上涨。过去10年中，农民工工资的实际提高速度达到12%，并呈继续攀升的趋势。虽然一定的创造性破坏是需要的，但如果工资过快上涨导致死掉的企业太多，并伤害经济，反而会在将来伤害就业，社会可能承受不起。当前，经济增速放缓，企业本来就面临盈利压力，工资上涨过快导致企业没有足够的时间进行必要的调整和应对，也不利于技术结构和产业结构升级。

　　解决企业成本上升与普通劳动者和低收入家庭收入提高之间的矛盾，应该从各项公共政策改革入手，其中特别是户籍制度改革和基本公共服务的均等化。推进改革意味着政府承担更多的责任和成本，而企业一方面按照市场规律逐年提高工资，同时又不会陷入“过早死”的境地。我作为研究者，出发点和着眼点是全体城乡居民的长期生活水平改善，而这有赖于经济健康发展和产业结构有节奏调整。

　　政府已经看到了农民工市民化的账本，并提出了探索农民工市民化的成本分担机制，政府、市民、企业、农民工都来分担这个成本。如果我们能够算出改革存在红利，而这个红利并不为地方政府全部获得，中央政府是总体改革红利的收取者和分配者，那么下一步，则应当进一步明确在各级政府之间如何分担改革成本，这样可以把改革变得更加激励相容。

　　中国证券报：户籍制度改革方案已经出台，其中提出严格控制特大城市人口规模，这意味着人口流入特大城市依然有一定的障碍，对此怎么看？

　　蔡昉：我希望把少数特别的特大城市定义出来，比如北、上、广，就够了，这些城市的大城市病比较突出，可以暂时另当别论。但不要把太多的城市当做特例。如果 500万甚至1000万以上人口的城市都作为户籍制度改革的例外，就大大削弱了改革的意义和效果。其实，小城镇的户籍制度改革早在2001年已经推出，但是政策效果较差，没有什么人记得，因为小城镇缺乏就业岗位，公共服务质量也较差，没有人愿意去，人们真正看重的是有发展机会的、预期能够发展得更好的大城市。

　　中国证券报：对于下一步生育政策的调整，你有什么建议？

　　蔡昉：我国的计划生育政策是1980年开始实行的，当时说30年后情况发生变化可以采用别的方式或者政策。“情况发生变化”就是指生育率显著下降，现在已经具备了改变政策的条件。建议在全国分步实施全面放开“二孩”，希望看到两三年内这一政策能得以实施。

　　政策刺激产生的就业过犹不及

　　中国证券报：经济增速放缓，就业指标仍比较健康，是否可以认为，即使不通过改革提升潜在增长率，对就业仍不必担忧？

　　蔡昉：从短期看，劳动力市场确实存在供给不足的问题。人们常说“经济下行”导致“就业压力”，这完全是习惯性说法，想当然而已，并没有统计数据予以支持。现在调查失业率稳定在5%的水平，减去约4.1%的自然失业率，可以得到周期性失业率不足1个百分点。我们的一项调查显示，城镇调查失业率比官方数据更低，甚至有可能目前完全不存在周期性失业。这是因为当前我们面临的经济下行压力并不是经济周期。从实际情况看，劳动力市场最主要的表现还是招工难，最近一两个季度大学生的结构性就业难也出现了一定缓和。

　　不过，短期不存在就业压力并不意味着长期没有就业风险。劳动力市场的需求太旺盛会导致学习和接受教育的意愿降低，高技能和低技能工人工资的趋同意味着教育的回报率下降，转换成老百姓的反应就是“读书无用论”。未来，产业结构升级速度会越来越快，第二产业资本密集型岗位和第三产业技术密集型岗位会要求更高的受教育年限，农民工必须在现在的基础上，提高两年至四年的教育水平才能满足需要。“百年树人”并不仅仅是个比喻，过去20年，中国教育经历了普九和扩招，但全部成年人的受教育年限仅提高了2.7年。如果不能未雨绸缪，将来遇到的问题会很严峻。

　　当前，与政策刺激相关的行业尤其是基建类行业的农民工就业较为集中，但这些行业面临着产能过剩甚至泡沫的风险，将来很多人会面临周期性失业。而欧洲的经验显示，周期性失业接下来就转变为结构性失业，如西班牙的建筑行业在90年代得到大发展，年轻人受教育积极性降低，结果金融危机和债务危机相继爆发，即使其他行业有所恢复，劳动者素质不能适应，导致高达50%的青年失业率。让农民工自己预见这个问题并不现实，政府要替他们着想，通过加大教育投入提升其人力资本。

　　中国证券报：是否可以理解为，以就业为名进行的政策刺激可能带来更大的就业问题？

　　蔡昉：由于目前没有明显的周期性失业，政策刺激产生的就业则会产生过犹不及的效果。结构性的就业问题是存在的，也需要积极应对，但不能靠总量政策来解决。

　　中国证券报：有报道称，在高等教育改革方案中，将有600多所国家普通高等院校转向职业教育，转型的大学本科院校正好占高校总数的50%。这能否有效应对当前的大学生结构性就业难题？

　　蔡昉：很显然，这是要应对大学生就业难问题。这种做法可以尝试，但是否要有这么大的动作，值得商榷。一个这样做的理由或许是：职业技术学校的学生与大学生相比，就业率要高得多。但是从两方面看，这两者之间是不可比的。一方面，读职业教育的学生就业预期入学时已经定位了，即就是要做一个熟练工人，就业自然不会差。而普通高校的学生定位是更有创造性的岗位，与目前产业结构有一定矛盾，但未来呢？我们不可能永远是产品的制造者。另一方面，学职业教育的学生往往只是把职业学校当成一个职介单位，现实中很多企业招不到工人的时候就大量使用职业学校的学生，有些工人还不到就业年龄，给的工资并不高，其中相当大的比例还被学校拿走了，所以职业学校的学生并不一定就拥有很好的技能。

　　从国外经验看，有些国家如德国依靠职业教育立国，但是其制造业是从几个世纪前就开始发展，并缓慢向前进步，技能相对稳定。而中国的产业结构处在一个迅速变化的过程中，所需技能随着产业结构升级而不断更新的变化速度是我们难以预料的。换句话说，如果普通大学难以实现与劳动力市场的有效衔接，谁能保证职业学校做到这一点呢？因为我们都无法预期未来劳动力市场的技能需求。

　　在这种情况下，应当更侧重通识教育，教给学生就业的软技能，掌握学习新技能的能力和知识。所以从长期来看，普通大学比职业学校的就业风险要小得多。日本也出现过类似我们今天大学生就业难、质量下降的问题，政府遭到批评并顺从民意，放慢了高等教育发展速度。不同的教育模式之间应当取得一个平衡，但不可矫枉过正。